1 Introdução. 1 Também sob a ótica do capital humano, Cunha et al. (2006) incorpora a um modelo teórico

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1 1 Introdução A educação no início do ciclo de vida tem sido destacada como uma forma de compensar ambientes familiares degradantes, de modo a minimizar consequências negativas futuras tanto do ponto de vista social quanto individual. Evidências apontam que a educação na infância é relevante para a determinação do nível de escolaridade, desempenho escolar e renda. Heckman e Masterov (2007) justificam economicamente os investimentos no ensino infantil, apontando que os benefícios de mitigar impactos futuros de ambientes desfavoráveis na infância (criminalidade, gravidez precoce e abandono escolar, por exemplo) são superiores ao custo do investimento. Knudson et al. (2006) aborda o investimento nos primeiros anos da infância sob a ótica do capital humano, destacando seu impacto sobre habilidades cognitivas e sociais e suas implicações sobre o fortalecimento e qualidade da força de trabalho. 1 Análises empíricas mais focadas nos resultados futuros sobre os indivíduos, como Cascio (2009), Currie e Duncan (1995) e Berlinski et al. (2008), mostram, a partir de estudos de programas específicos nos EUA, que educação infantil é relevante para desempenho escolar, nível de escolaridade e de rendimentos futuros. Chetty et al. (2010) destaca ainda que as condições em que a educação infantil ocorre, como tamanho de turmas e características dos docentes, também afetam renda e escolaridade. Estudos empíricos focados no Brasil também reforçam o impacto da educação infantil em variáveis futuras. Paes de Barros e Mendonça (1999) e Curi e Menezes-Filho (2009) mostram como educação nos primeiros anos de vida impactam performance escolar, nível de escolaridade e renda. Paes de Barros et al. (2010) mostra ainda a relação entre qualidade de creche e desenvolvimento infantil. Dada a relevância do investimento em educação infantil, o presente trabalho se propõe a estudar como modificações na forma de financiamento da educação 1 Também sob a ótica do capital humano, Cunha et al. (2006) incorpora a um modelo teórico evidências empíricas acerca da complementaridade do investimento em capital humano ao longo do ciclo de vida e do elevado custo da ausência desses investimentos nos primeiros anos de vida.

2 13 infantil no Brasil a partir de 2007 impactaram o acesso e medidas de qualidade do ensino público de creche. A restrição da atenção ao ensino em creche ocorre porque mudanças nas regras de idades atendidas por pré-escolas a partir de 2007 dificultam a identificação do impacto das mudanças de financiamento sobre matrículas e qualidade nessa modalidade. Antes dessa mudança, o marco legal de já havia elevado a educação infantil à categoria de direito e dever do poder público, em contraposição ao caráter assistencial e filantrópico que vigorava até o momento. A implicação desse marco foi a creche ampliar seu caráter de assistência social focado em cuidados físicos, saúde e alimentação, passando a adotar objetivos educacionais. Esses objetivos se refletiram também na exigência de maior qualificação dos responsáveis pelas turmas de creche, que deveriam ter ensino médio completo até o final de As modificações na forma de financiamento da educação de interesse, ocorridas a partir de 2007, foram introduzidas pelo FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), que substitui o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) a partir de Ambos são fundos estaduais formados a partir de vinculações de receitas do estado e municípios e distribuídos entre essas unidades políticas de acordo com o número relativo de matrículas no ano anterior. Para os municípios, as modificações do FUNDEB implicaram aumento de recursos vinculados ao fundo, a possibilidade de utilizá-los também na educação infantil (creche e pré-escola) e a contabilização das matrículas dessas modalidades na conta de distribuição dos recursos. Até 2006, o FUNDEF só permitia que os recursos fossem utilizados no ensino fundamental, que também era a única modalidade que tinham suas matrículas contabilizadas para a distribuição dos recursos. Explorando os diferenciais de receitas recebidas pelos municípios do fundo estadual ao longo dos anos 2004 a 2009, se analisou o impacto do FUNDEB sobre variáveis do ensino em creche. A endogeneidade da receita decorrente de sua dependência de matrículas no ano anterior (municípios com maior quantidade de matrículas relativas às demais unidades políticas no mesmo estado recebem mais 2 Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.

3 14 recursos do fundo estadual) também foi retirada utilizando receitas simuladas a partir das matrículas de 1996 (último ano não impactado pela divulgação das regras do FUNDEF). Os resultados das regressões sugerem que o principal canal de impacto do FUNDEB sobre oferta de educação em creches é decorrente do interesse dos municípios em aumentar receitas recebidas do fundo estadual. Nesse sentido, os municípios ampliam as matrículas remuneradas pelo fundo como forma de ampliar os recursos recebidos. Retirada a endogeneidade de receita, o impacto do FUNDEB sobre variáveis quantitativas de ensino em creche é reduzido. Ou seja, a principal causalidade seria de mais matrículas para mais receita, uma vez que, retirada a parte de receita determinada pelas matrículas do ano anterior, o impacto de receita do FUNDEB sobre medidas de quantidade ofertada de ensino é reduzida. O resultado anterior de que o principal determinante do impacto do FUNDEB decorre do interesse dos municípios em ampliar os recursos recebidos do fundo é reforçado pelas regressões cujas variáveis dependentes se relacionam com medidas de quantidade e qualidade dos responsáveis por creche. Elas mostram que o impacto do FUNDEB sobre qualidade e quantidade dos responsáveis por turmas de creche é maior quando retirada a endogeneidade de receita. Isso mostra que matrículas remuneradas pelos fundos se relacionam negativamente com qualidade do ensino creche, revelando que os municípios mais atentos aos incentivos para conseguir mais receita dos fundos tendem ampliar as matrículas relevantes para isso em detrimento de maiores dispêndios com aspectos de qualidade, como números de responsáveis e qualidade desses para o ensino em creche. A primeira forma em que o trabalho se incorpora na literatura decorre de ser um estudo acerca das implicações de modificações na forma de financiamento da educação. Também nesse contexto, Card e Payne (2002), Downes e Figlio (1997) e Murray et al. (1997) mostram como ordens judiciais determinando uma distribuição de verbas para educação mais igualitária entre distritos de um mesmo

4 15 estado reduziram a desigualdade de gasto em educação e em performance educacional dos alunos dentro do estado. 3 No caso brasileiro, alguns estudos buscaram avaliar o impacto do FUNDEF sobre o ensino fundamental. Estevam (2009) mostra que o FUNDEF no seu propósito de aumentar recursos para a educação pública fez com que os municípios que sofreram um impacto positivo com a reforma tivessem uma diminuição na participação das matrículas em escolas privadas na 1ª série. O estudo de Gordon e Vegas (2005) aponta que o FUNDEF aumentou as matrículas de 5ª a 8ª série, reduziu o tamanho das turmas e aumentou a qualificação dos professores, embora ressalvem que este último efeito tenha sido influenciado principalmente pela lei que determinou tivessem como qualificação mínima o 2º grau completo. Estes dois últimos efeitos teriam contribuído para a redução da distorção idade-série no período analisado. Além disso, o FUNDEF teria contribuído para diminuir o diferencial entre altos e baixos desempenhos pela maior equiparação dos gastos entre estados e municípios. Franco (2009) analisa os impactos do FUNDEF ao longo do tempo e encontram impacto positivo nas matrículas, na razão alunos/professor, do número de professores e da proporção de professores de 5ª a 8ª série com o 3º grau completo. As escolas públicas nos lugares que mais ganharam recursos tiveram um aumento da aprovação e uma diminuição do abandono se comparadas com outras escolas públicas. A segunda forma em que o trabalho se insere na literatura deriva de sua relação com pesquisas a respeito dos determinantes do investimento público em educação infantil. Currie (2001) e Fitzpatrick (2008) destacam, para os EUA, como programas de educação infantil beneficiam, principalmente, crianças com maiores desvantagens no que diz respeito a estrutura familiar, o que, em geral, está associado a famílias com menor nível de educação e renda. Para o Brasil, Kosec (2010) mostra que a disponibilidade de recursos para investimento público em educação infantil tende a gerar maiores investimentos em municípios com maior desigualdade e menor renda per capta. Esse resultado está de acordo com os estudos empíricos que apontam que a educação pública beneficia, principalmente, crianças de famílias mais pobres. No caso do trabalho em questão, o objetivo é 3 Do ponto de vista teórico, Fernandez e Rogerson (2003) analisam diferentes formas de financiamento da educação no que diz respeito a seu potencial de promover equidade e disponibilizar recursos para educação.

5 16 analisar como uma maior disponibilidade de recursos para ser gasto no ensino em creche, juntamente com um maior incentivo a esse gasto, impactou na oferta dessa modalidade de ensino do ponto de vista quantitativo e qualitativo. Os resultados sugerem que o aumento de receita por si não geram impactos, mas que o incentivo ao aumento de matrículas gerado pela regra de distribuição do FUNDEB foi o principal responsável pela ampliação do atendimento em creche. Os municípios mais atentos aos incentivos distributivos do fundo também parecem ter direcionado mais seus investimentos para ampliar a quantidade de matrículas em detrimento da qualidade do ensino. O trabalho encontra-se dividido da seguinte forma: a próxima seção abrange informações relevantes acerca do FUNDEF e FUNDEB no contexto do financiamento educacional; a terceira seção aborda a estratégia empírica utilizada; a quarta seção faz a apresentação e análise dos dados utilizados; a quinta seção apresenta os resultados; e, por fim, a sexta seção encerra a conclusão.