Estruturas de Gestão Pública

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1 Instituto Serzedello Corrêa Estruturas de Gestão Pública Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal Março, 2012

2 Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais. Copyright 2012, Tribunal de Contas de União < RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa 2ª Diretoria de Desenvolvimento de Competências Serviço de Planejamento e Projetos Educacionais CONTEUDISTA José Arimathea Valente Neto TRATAMENTO PEDAGÓGICO Violeta Maria dos Santos Galvão RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da União Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Centro de Documentação Editora do TCU PROJETO GRÁFICO Ismael Soares Miguel Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho Bianca Novais Queiroz DIAGRAMAÇÃO Herson Freitas Cláudio Holanda Paulo Arthur C. Alves Brasil. Tribunal de Contas da União. Estruturas de gestão pública : Aula 2 : ciclo de gestão na Administração Pública federal - 2.ed. / Tribunal de Contas da União. Brasília : TCU, Instituto Serzedello Corrêa, p. 1. Administração pública, estudo e ensino. I. Título. Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

3 Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal Como visto na aula passada, a Constituição Federal estabeleceu diversos deveres ao Estado, que teve de criar estruturas administrativas para poder realizar suas atividades e prestar os serviços necessários à sociedade. Por um lado, a sociedade demanda a prestação de vários serviços, como saúde, educação e segurança. Por outro, os recursos que o Estado possui são escassos. Como compatibilizar as demandas da sociedade com os recursos disponíveis? Que instrumentos o Estado utiliza para essa compatibilização e como se organiza? Quais os cuidados que os agentes devem ter para não cometer falhas na execução dos gastos? Para responder a essas questões, vamos entender como funciona o planejamento e o orçamento na APF. A partir daí, veremos os sistemas que formam o Ciclo de Gestão e as principais falhas inerentes a eles, para que possamos identificá-las e controlá las. A fim de facilitar o estudo, essa unidade está organizada da seguinte forma: 1. Introdução Marco legal: Constituição Federal de O Ciclo de Gestão Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal Sistema de Administração Financeira Federal Sistema de Contabilidade Federal Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal Vedações e prerrogativas Sistema de Pessoal Principais falhas Síntese Ao final dos estudos desta aula, esperamos que você tenha condições de descrever os principais sistemas do Ciclo de Gestão na APF, identificar o papel exercido pelos seus agentes e reconhecer as principais falhas cometidas por eles. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 3 ]

4 1. Introdução Todos sabemos que, no Brasil, os recursos públicos são escassos, diante da enorme quantidade de demandas que a sociedade requer. Por exemplo, o Governo precisa, incessantemente, realizar gastos com saúde, educação e segurança pública, ao mesmo tempo em que necessita realizar investimentos, principalmente em infraestrutura. No entanto, muitas vezes falhamos em alcançar os resultados desejados não pela falta de recursos, mas pelas deficiências na gestão dos recursos disponíveis. A realização de gastos públicos sem planejamento e sem a observância das regras torna a ação governamental ineficaz. Diante desse contexto, a CF instituiu a necessidade de vinculação entre planejamento e orçamento. Após as exigências constitucionais, vários outros normativos surgiram para dar mais efetividade à realização dos gastos públicos. A Lei /2001, por exemplo, organizou o Ciclo de Gestão do Governo Federal, estabelecendo responsabilidades e competências para os órgãos que participam da movimentação da máquina administrativa. Esse normativo também estabeleceu vedações aos agentes integrantes do Ciclo de Gestão. Ao conhecer o papel que cada agente desempenha na gestão do Estado, fica mais fácil reconhecer e evitar as falhas que geralmente são encontradas pelos órgãos de controle. Então, vamos começar! [ 4 ] Estruturas de Gestão Pública

5 2. Marco legal: Constituição Federal de 1988 O que a CF de 1988 implantou de tão diferente para que os gastos do país fossem executados mais eficazmente? Logicamente, a CF de 1988 não foi o primeiro normativo a tratar de matérias orçamentárias. As Constituições anteriores e outros diplomas legais como, por exemplo, a Lei 4.320/1964 já estabeleciam disposições acerca da efetivação dos gastos públicos. Entretanto, foi a atual CF que promoveu importantes inovações no sistema brasileiro, instituindo a previsão de três leis, cuja iniciativa é privativa do Poder Executivo: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Vamos a elas: PPA LDO LOA Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da APF para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Compreende as metas e prioridades da APF, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Compreende: o orçamento fiscal (referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público); o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social (abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público). Simplificando, despesas de capital são aquelas que resultam em acréscimo patrimonial, como a construção de obras, a aquisição de imóveis e equipamentos, a concessão de empréstimos, entre outros (art. 13 da Lei 4.320/64). Programas de duração continuada são aqueles com duração superior a um exercício financeiro Agências financeiras oficiais de fomento são as instituições financeiras governamentais, como a CEF e o Banco do Brasil. Em termos simples, a CF inovou ao estabelecer vinculação entre o planejamento e o orçamento propriamente dito. Desse modo, o PPA é responsável pelo planejamento de médio prazo das ações do Governo, a LDO é responsável por eleger as prioridades e estabelecer as estimativas de receita e os limites de despesa para cada ano e a LOA é responsável por explicitar as prioridades e possibilidades de gastos em cada rubrica de receita e despesa. Por exemplo, a Lei /2008 estabeleceu o PPA para o período de Posteriormente, o Poder Executivo editou o Decreto 6.601/2008, para detalhar algumas disposições trazidas pela lei. Os artigos 165 a 169 da CF contem regras relativas aos normativos que tratam de matéria orçamentária. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 5 ]

6 Consulte, também, a Lei /2008 ( planalto.gov.br/ccivil 03 / Ato /2008/Lei/ L11653.htm) e o Decreto 6.601/2008 ( planalto.gov.br/ccivil 03 / Ato /2008/Lei/ Decreto/D6601.htm). Esses normativos tratam das despesas de capital a serem feitas, como as decorrentes do Programa de Aceleração do Crescimento. Com o objetivo de promover a integração entre o planejamento e orçamento, a CF estabeleceu diversas disposições acerca do tema, como a necessidade de que a LOA seja elaborada em estrita consonância com o PPA e a LDO (art. 166, 3º, I) e de que a LDO seja elaborada em acordo com o PPA (art. 166, 4º). Em outras palavras, os orçamentos devem seguir o que foi anteriormente planejado. PPA LDO LOA LRF: Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. br/ccivil 03/Leis/LCP/ Lcp101.htm Posteriormente à CF, houve a edição de outras normas relativas à realização dos gastos públicos. Outro marco importante, em se tratando de planejamento e orçamento, foi a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF Lei Complementar 101/2000). Essa lei reforçou algumas disposições da CF e estabeleceu diversas exigências aos gestores públicos, como necessidade de limitação de empenho e movimentação financeira e de limites de despesa com pessoal. 3. O Ciclo de Gestão A Lei , de 6/2/2001, em seu artigo 1º, disciplina o Ciclo de Gestão e estabelece a organização sistêmica das atividades de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal. Que sistemas compõem o ciclo de gestão? Qual a competência de cada um deles? Como se organizam? É bom esclarecer que nesta aula será dada ênfase, por motivos didáticos, à Administração Direta, embora a gestão também ocorra, logicamente, nas entidades da Administração Indireta. [ 6 ] Estruturas de Gestão Pública

7 3.1 Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal O sistema de planejamento e de orçamento federal tem como finalidade formular e gerenciar todo o processo de planejamento e orçamento federal e promover a articulação com os outros entes estatais, para compatibilizar as normas e tarefas das diversas esferas (federal, estaduais, distrital e municipais). Compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, bem como atividades de realização de estudos e pesquisas sócio-econômicas. É integrado pelos seguintes órgãos: Órgão Central: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG); Órgãos Setoriais: unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República; Órgãos Específicos: aqueles vinculados ou subordinados ao MPOG, exercendo atividades de planejamento e orçamento. Nesse contexto, o MPOG exerce a orientação normativa dos órgãos setoriais e específicos, das unidades de planejamento e do orçamento das entidades (Administração Indireta), e também das unidades responsáveis pelos orçamentos dos outros Poderes. Naturalmente, são preservadas a hierarquia administrativa (nos casos em que os órgãos estejam subordinados administrativamente a outros órgãos) e as competências constitucionais e legais dos outros Poderes. Sistema de Planejamento e Orçamento MPOG Orientação normativa Órgãos Setoriais Órgãos Específicos Entidades Outros Poderes Apesar de as atividades de planejamento e orçamento estarem interligadas e, na maioria das vezes, serem desenvolvidas pelos mesmos órgãos, a Lei definiu as competências relativas a essas atividades em seções diversas. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 7 ]

8 São competências das unidades responsáveis pelo planejamento, entre outras: Realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas. Identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo. Manter sistemas de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais. Elaborar e supervisionar a execução do PPA e de planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econômico e social, com acompanhamento físico e financeiro. Portanto, as unidades responsáveis pelo planejamento devem realizar atividades relacionadas à estratégia dos gastos governamentais. Devem ser elaboradas políticas públicas, por meio de estudos, pesquisas e indicadores econômico-sociais, para que os gastos melhor atendam às necessidades das comunidades específicas e do país em geral. A partir dos dados coletados e das políticas e estratégias traçadas, o Governo deve elaborar os planos e programas, para que haja a concretização do planejamento dos gastos públicos. Como vimos, a gestão brasileira está orientada por três documentos: PPA, LDO e LOA. O PPA é responsabilidade das unidades que cuidam do planejamento. A LDO e a LOA documentos que tratam da parte orçamentária são responsabilidades das unidades que tratam do orçamento. Além da competência de elaborar os documentos orçamentários, cabem a essas unidades, entre outras coisas: Elaborar normas e procedimentos para implementação, desenvolvimento e aperfeiçoamento do processo orçamentário. Acompanhar e avaliar a execução orçamentária e financeira, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos. Estabelecer classificações orçamentárias, tendo em vista as necessidades de sua harmonização com o planejamento e o controle. Se observarmos essas competências, podemos concluir que as unidades responsáveis pelos orçamentos devem compatibilizar o planejado pelo Governo com a previsão de arrecadação de receitas e possibilidade de realização de despesas. [ 8 ] Estruturas de Gestão Pública

9 3.2 Sistema de Administração Financeira Federal Vimos que o sistema de planejamento e orçamento é responsável por estabelecer a destinação dos gastos públicos. Na sequência, cabe ao sistema de administração financeira conciliar as despesas estabelecidas pelos planos e orçamentos com as receitas que o Governo receberá ao longo do exercício, ou seja, o sistema deve promover o equilíbrio financeiro. Mas como a APF faz para concretizar o orçamento? E se a arrecadação de receitas não ocorrer como previsto? Para começo de conversa, as unidades integrantes do sistema de administração finaceira devem gerir o Tesouro Nacional, com respaldo nas seguintes competências, entre outras: Administrar os haveres financeiros e mobiliários. Elaborar a programação financeira, gerenciar a Conta Única e subsidiar a formulação da política de financiamento da despesa pública. Gerir a dívida pública mobiliária federal e a dívida externa. Administrar as operações de crédito. Editar normas sobre a programação financeira e a execução orçamentária e financeira, bem como promover o acompanhamento, a sistematização e a padronização da execução da despesa pública. Cabe-lhes também desenvolver as atividades de programação financeira da União, de administração de direitos e haveres, garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional e de orientação técnico-normativa referente à execução orçamentária e financeira. Logo, as unidades do sistema de administração financeira são responsáveis por executar o orçamento predefinido, o mais fidedignamente possível. Claro que podem advir circunstâncias que interfiram na execução do planejado. Por exemplo, se a arrecadação de receitas não ocorrer conforme o esperado, a LRF define que haja limitação de empenho e movimentação financeira, ou seja, medidas diretamente relacionadas com as atribuições do sistema de administração financeira. Haveres financeiros: créditos que surgem a favor da União, decorrentes, por exemplo, de privatizações e do parcelamento de dívidas de estados e municípios. Haveres mobiliários: participações societárias em empresas públicas e sociedades de economia mista,bem como os seus respectivos rendimentos e direitos. Dívida pública mobiliária federal: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central. Dívida externa: dívida pública resultante de empréstimos e financiamentos contraídos no exterior. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 9 ]

10 Integram o sistema de administração financeira federal: Órgão Central: Secretaria do Tesouro Nacional (STN); Órgãos Setoriais: unidades de programação financeira dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República. Em todos os sistemas do ciclo de gestão, o respectivo órgão central estabelece a normatização e exerce a supervisão técnica sobre os outros órgãos e unidades. Nesse sistema, os órgãos setoriais também devem obedecer à normatização expedida pelo órgão central a STN. A lei ainda prevê que os representantes do Tesouro Nacional nos conselhos fiscais, ou órgãos equivalentes das entidades da Administração Indireta, controladas direta ou indiretamente pela União, subordinam-se tecnicamente à STN. Sistema de Administração Financeira STN Órgãos Setoriais Conselhos Fiscais Ministérios AGU Vice-Presidência Casa civil 3.3 Sistema de Contabilidade Federal Concomitantemente com a elaboração e a execução do orçamento, deve haver a evidenciação e o registro dos atos e fatos gerados por essas atividades. Cabe ao sistema de contabilidade federal registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União, evidenciando, entre outras coisas: os recursos dos orçamentos vigentes, as alterações decorrentes de créditos adicionais, as receitas prevista e arrecadada, a despesa empenhada, liquidada e paga à conta desses recursos e as respectivas disponibilidades; a situação patrimonial do ente público e suas variações; a aplicação dos recursos da União, por unidade da Federação beneficiada; a renúncia de receitas de órgãos e entidades federais. [ 10 ] Estruturas de Gestão Pública

11 É por meio do sistema de contabilidade federal que são elaborados dos demonstrativos contábeis, para atender ao princípio público da transparência. A evidenciação das receitas, das despesas e da situação patrimonial do ente público confere transparência à atividade administrativa, que, em regra, não pode ser sigilosa e deve ser de conhecimento geral. Esse sistema também compara o planejado com o executado, permitindo o controle e a avaliação contábeis. São competências das unidades desse sistema, entre outras: Manter e aprimorar o Plano de Contas Único da União, bem como estabelecer normas e procedimentos adequados aos registros contábeis. Com base em apurações de atos e fatos inquinados (qualificados) de ilegais ou irregulares, efetuar os registros pertinentes e adotar as providências necessárias à responsabilização do agente, comunicando o fato à autoridade a quem o responsável esteja subordinado e ao órgão ou unidade do Sistema de Controle Interno. Realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesa e demais responsáveis por bens e valores públicos e de todo aquele que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte dano ao erário. Elaborar os balanços gerais da União. A organização do sistema de contabilidade federal é semelhante à do sistema de administração financeira e também tem a STN como órgão central. A diferença está nos órgãos setoriais: no sistema de contabilidade, referem-se somente às unidades de gestão interna dos Ministérios e da Advocacia-Geral da União, ao passo que no sistema de administração Financeira referem-se aos Ministérios, à Advocacia-Geral da União, à Presidência da República e à Casa Civil. As atividades contábeis dos órgãos integrantes da Presidência da República e da Vice-Presidência da República são exercidas pelo órgão de controle interno da Casa Civil, o qual foi transferido para a Secretaria-Geral da Presidência da República, conforme o Decreto 7.442/11, de 17/2/ Despesa empenhada: crédito reservado em favor de empresa contratada a ser pago se o serviço for efetivamente cumprido. Ocorre quando da assinatura dos contratos ou congêneres. Despesa liquidada: verificação de que o credor cumpriu a sua parte e que realmente tem direito ao pagamento. Acontece quando do atesto da execução contratual (nota fiscal, recebimento do objeto, etc.). Despesa paga: a Administração satisfaz a obrigação de que o credor tinha direito. Renúncia de receitas: a Administração deixa de receber os recursos devidos para que o devedor execute ações de interesse estatal (por exemplo, renúncia de tributos para que uma empresa realize pesquisa em tecnologia). Sistema de Contabilidade Federal Órgãos Setoriais Ministérios AGU STN Secretaria de Controle Interno da Secretaria-Geral da Presidência da República Presidência Vice-Presidência Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 11 ]

12 3.4 Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal Esse sistema compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da gestão dos administradores públicos federais, mediante auditorias e fiscalizações. O sistema de controle interno do poder executivo federal é responsável por controlar as atividades dos outros sistemas: planejamento, elaboração e execução do orçamento, administração financeira e contabilização dos atos e fatos relativos. Fecha o Ciclo de Gestão, pois é responsável por verificar a atuação dos outros sistemas, para que eventuais falhas não se repitam em exercícios posteriores e a atividade administrativa melhore continuamente. Passemos a explorar um pouco o sistema de controle interno. Qual é a organização do sistema de controle interno? O que seus agentes podem fazer no desempenho das atividades de controle? O que devem fazer se encontrarem alguma irregularidade? A Lei /01 definiu a finalidade do sistema de controle interno do mesmo modo que o art. 74 da CF o fez: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; É prevista a pena de responsabilidade solidária aos responsáveis pelo controle interno que encontrem qualquer irregularidade ou ilegalidade e não deem ciência ao Tribunal de Contas da União. CF, art. 74, 1º. II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (art. 74 da CF) Para exercer suas atribuições, as unidades do sistema de controle interno têm como competências, além de outras: [ 12 ] Estruturas de Gestão Pública

13 Realizar auditoria sobre a gestão dos recursos públicos federais. Apurar os atos ou fatos inquinados (qualificados) de ilegais ou irregulares, praticados por agentes públicos ou privados, na utilização de recursos públicos federais e, quando for o caso, comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências cabíveis. Realizar auditorias nos sistemas contábil, financeiro, orçamentário, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais. Avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da Administração Indireta Federal. Elaborar a Prestação de Contas Anual do Presidente da República. Segundo a Lei /01, integram esse sistema os seguintes órgãos: Órgão Central: Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI); Órgãos Setoriais: integram a estrutura do Ministério das Relações Exteriores, do Ministério da Defesa, da Advocacia Geral da União e da Casa Civil. O art. 23 da Lei /01 cria a Comissão de Coordenação de Controle Interno, que é órgão colegiado de coordenação do sistema e tem o objetivo de promover a integração e homogeneizar entendimentos dos respectivos órgãos e unidades. Posteriormente, o Decreto 3.591/2000 (com redação dada pelo Decreto 4.304/2002) definiu que o órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal seria a Controladoria-Geral da União (CGU) e os órgãos setoriais passariam a ser chamados de Secretarias de Controle Interno (CISET). Ademais, instituiu que as unidades de controle interno dos comandos militares são unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa. A atividade de controle interno dos órgãos integrantes da Presidência da República e da Vice-Presidência da República é exercida pelo órgão de controle interno da Casa Civil. O Decreto 7.442/11, como já comentado, transferiu o órgão de controle interno da Casa Civil para a Secretaria-Geral da Presidência da República. Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal CGU CISET Ministérios das Relações Exteriores AGU Secretaria-Geral da Presidência da República Ministério da Defesa Unidades dos comandos militares Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 13 ]

14 O Decreto 3.591/00 contém outras importantes previsões, tais como: a SFCI desempenhará as funções operacionais de competência da CGU, além das atividades de controle interno do Poder Executivo, excetuando os órgãos jurisdicionados pelas CISET e pelas unidades dos comandos militares; a SFCI contará com o apoio dos Assessores Especiais de Controle Interno em cada Ministério, com atribuições de, por exemplo, auxiliar o ministro, orientar os administradores, auxiliar e submeter ao ministro o processo de tomada de contas; as entidades da Administração Indireta deverão organizar a respectiva unidade de auditoria interna. Posteriormente ao Decreto 3.591/00, houve a edição do Decreto 5.683/2006, aprovando a estrutura regimental da CGU. A CGU continua como órgão central do sistema, integrante da estrutura da Presidência da República e dirigida pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparência. A CGU encaminhará à AGU e ao Ministério Público os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao erário e outras providências a cargo daqueles órgãos, bem assim provocará, sempre que necessária, a atuação do TCU, da Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda, dos órgãos do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indícios de responsabilidade penal, do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça e do Ministério Público, inclusive quanto a representações ou denúncias que se afigurarem manifestamente caluniosas. (art. 2º do Decreto 5.683/06) Até aqui, falamos sobre o Controle Interno do Poder Executivo Federal. Entretanto, o art. 70 da CF prevê que cada Poder deve possuir seu sistema de controle interno e o art. 74 preceitua que os sistemas de controle interno de todos os Poderes devem agir de forma integrada. Contudo, não existem sistemas de controle interno instituídos nos Poderes Legislativo, Judiciário e no Ministério Público. Em cada uma dessas instituições há órgãos, que cuidam das matérias relativas a esse sistema (por exemplo, na Câmara há uma Secretaria de Controle Interno, subordinada à Mesa Diretora). [ 14 ] Estruturas de Gestão Pública

15 4. Vedações e prerrogativas As atribuições dos sistemas do Ciclo de Gestão são complexas e extremamente importantes, pois se trata do uso dos recursos públicos para consecução dos objetivos do Governo. O uso de dinheiros públicos requer cuidados especiais, por isso existem algumas exigências para as pessoas poderem fazer parte desse ciclo. Quem não pode fazer parte do Ciclo de Gestão? O que a legislação prevê para proteger os recursos públicos? Atenta aos perigos que envolvem a administração dos recursos públicos, a Lei /01 estabeleceu algumas garantias e restrições aos servidores que integram o Ciclo de Gestão, para que possam exercer suas funções regularmente. Segundo a Lei /01, nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado aos servidores dos sistemas de contabilidade e de controle interno, no exercício das atribuições inerentes às atividades de registros contábeis, de auditoria, fiscalização e avaliação de gestão. Os dirigentes dos sistemas de contabilidade e do controle interno podem contestar quaisquer atos de gestão realizados sem a devida fundamentação legal, mediante representação ao responsável. Vimos as garantias e prerrogativas que a lei estabelece aos integrantes dos sistemas de contabilidade e de controle interno. Agora vejamos as proibições. As primeiras vedações que iremos mencionar são as relativas aos cargos de direção. A lei prevê que é vedado aos dirigentes dos órgãos e unidades dos sistemas do Ciclo de Gestão exercerem: O agente público que, injustificadamente dificultar a atuação dos servidores do sistema de contabilidade e do controle interno, ficará sujeito à pena de responsabilidade administrativa, atividade de direção político-partidária; profissão liberal; demais atividades incompatíveis com os interesses da APF, na forma que dispuser o regulamento. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 15 ]

16 Quanto aos agentes do Ciclo de Gestão, a lei veda a nomeação para o exercício de cargo, inclusive em comissão, de pessoas que nos últimos cinco anos tenham sido: Responsáveis por atos julgados irregulares por decisão definitiva do TCU, do tribunal de contas de estado, do Distrito Federal ou de município, ou ainda, por conselho de contas de município. Punidas, em decisão da qual não caiba recurso administrativo, em processo disciplinar por ato lesivo ao patrimônio público de qualquer esfera de governo. Condenadas em processo criminal por prática de crimes contra a Administração Pública, capitulados nos Títulos II e XI da Parte Especial do Código Penal Brasileiro, na Lei 7.492/86, e na Lei 8.429/92. A lei estende essas vedações às nomeações para cargos em comissão que impliquem gestão de dotações orçamentárias, de recursos financeiros ou de patrimônio, na Administração Direta e Indireta dos Poderes da União, bem como para as nomeações como membros de comissões de licitações. Apesar de a Lei /01 definir vedações e prerrogativas aos integrantes dos sistemas do Cliclo de Gestão, há ainda a necessidade de uma normatização mais específica sobre as questões relativas a recursos humanos na APF pois, de maneira geral, todos os agentes públicos, integrantes ou não do Ciclo de Gestão, estarão lidando com a coisa pública. 5. Sistema de Pessoal Passemos, então, a outro importante sistema para a realização das atividades administrativas a cargo do Estado: o sistema de pessoal civil da Administração Federal (Sipec). O Sipec foi criado pelo Decreto /1970, com a seguinte formação original: Órgão Central: Departamento Administrativo do Pessoal Civil (Dasp); Órgãos Setoriais: departamentos, divisões ou outras unidades específicas de pessoal civil dos ministérios e dos órgãos da Presidência da República, de maior hierarquia na respectiva área administrativa. Órgãos Seccionais: departamentos, divisões ou outras unidades específicas de pessoal de Autarquias. [ 16 ] Estruturas de Gestão Pública

17 Segundo esse mesmo Decreto, as funções básicas do Sipec são: Classificação e redistribuição de cargos e empregos Funções Legislação de Pessoal Recrutamento e seleção Cadastro e lotação Aperfeiçoamento Atualmente, a Secretaria de Gestão Pública (Segep) do MPOG é o órgão central do Sipec. O Decreto 7.675/2012 estabelece a estrutura regimental do MPOG e define as competências da Segep, que são, entre outras: Exercer, como órgão central do Sipec, a competência normativa em matéria de pessoal civil no âmbito da Administração Direta, autárquica e fundacional. Formular políticas e diretrizes para a gestão pública, no âmbito da APF, compreendendo: a) gestão de pessoas; b) organização e funcionamento da administração pública; c) pactuação de resultados e sistemas de incentivos e de avaliação de desempenho; d) aperfeiçoamento e inovação da gestão. Exercer atividades de auditoria de pessoal, operacional e sistêmica, e de análise das informações constantes da base de dados do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - Siape, observadas as disposições legais relativas ao sigilo de informações. Acompanhar e supervisionar a apuração de irregularidades concernentes à aplicação da legislação relativa à gestão de pessoas e respectivos procedimentos administrativos. Propor, coordenar e apoiar a implementação de planos, programas, projetos e ações estratégicos de inovação e aperfeiçoamento da gestão pública. civil e penal. Sítio da Segep/MPOG: Decreto 5.707/2006: ccivil/_ato /2006/ Decreto/D5707.htm A missão da Secretaria de Recursos Humanos é desenvolver a gestão de pessoas na Administração Pública Federal (APF). Sua maior premissa é a eficiência dos serviços públicos, conseguida por meio da capacitação e do desenvolvimento dos servidores e dirigentes para o pleno o exercício da moderna gestão de pessoas, com foco na democratização das relações de trabalho. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 17 ]

18 Tradicionalmente, o pessoal no serviço público sempre foi visto pelo lado da despesa, dos gastos gerados para o Governo. Atualmente, entretanto, os custos com recursos humanos na Administração Pública são percebidos como investimentos, porque geram melhoria no serviço prestado e eficiência da máquina administrativa. Prova disso é o Decreto 5.707/2006, que institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da APF. Esse normativo expressa claramente a intenção de implantar a gestão por competências no âmbito da APF, conforme exemplificam as finalidades da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal, estabelecidas no art. 1º do Decreto: I - melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão; II - desenvolvimento permanente do servidor público; III - adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o plano plurianual; IV - divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; e V - racionalização e efetividade dos gastos com capacitação. O Decreto 5.707/2006 dispõe também sobre valorização, reconhecimento e aperfeiçoamento dos recursos humanos, como nos dispositivos que estabelecem as diretrizes da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal (art. 3º) e os instrumentos necessários para executá-la (arts. 5º e 6º). [ 18 ] Estruturas de Gestão Pública

19 6. Principais falhas Vistos os principais sistemas integrantes da APF, passemos às principais falhas que os acometem. TCU FISCALIZA PORTO DE VITÓRIA O TCU multou ex-diretores do Porto de Vitória (ES) por contratarem empresa sem licitação, para construção de obras necessárias à movimentação de carga no Porto de Vitória. Os gestores não observaram a legislação federal sobre licitações e contratos, que prevê a necessidade de realização de procedimentos licitatórios para despesas como as realizadas no Porto de Vitória. Entretanto, o TCU autorizou a manutenção do contrato até o término da vigência ou a conclusão do procedimento licitatório para arrendamento da área em que empresa encontra-se instalada. Fonte: portal/page/portal/tcu/imprensa/ noticias/detalhes_noticias?noticia= Quais as principais falhas que os órgãos de controle encontram nas fiscalizações? Como evitá-las para que não haja reincidência? Antes de tudo, é necessário esclarecer que boa parte das falhas são causadas por erros em mais de um sistema. Além disso, na maioria das vezes, várias atividades do Ciclo de Gestão são realizadas por um mesmo órgão, como as subsecretarias de planejamento, orçamento e administração (SPOA). Logo, é tarefa difícil especificar que determinada falha pertence a dado sistema. Em resumo, abordaremos as falhas mais comuns que acometem a execução dos gastos públicos, suas possíveis causas e tratamentos. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 19 ]

20 Falhas Causas Tratamentos Falta de estabelecimento e mensuração de indicadores de gestão aptos a verificar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade da atividade administrativa. Negligência da alta administração da unidade, ou seja, é uma falha da gerência. Definição de indicadores de gestão, de modo a medir o desempenho dos órgãos, com ênfase no ao alcance de resultados. Os indicadores devem ser bem elaborados, de modo a representar com fidedignidade a atuação administrativa e permitir melhora contínua da gestão. Inexecução física das metas, em contraposição à execução financeira completa. É possível que essa falha seja de planejamento (se as metas estiverem sido estabelecidas erroneamente) ou de execução do orçamento (se os recursos reservados à meta tiverem sido aplicados em outras finalidades). Elaborar adequadamente o planejamento e observar a execução do orçamento. Falhas relativas a licitação e contratação em geral, tais como: Dispensa indevida de procedimento licitatório; Fracionamento de despesas; Má formulação dos termos de referência e das estimativas de preços; Exigências que restringem a competitividade da licitação; Má fiscalização da execução contratual; Pagamentos antecipados; Repactuações indevidas; Existem várias causas para as falhas ora relatadas, como: desconhecimento da legislação aplicável, desconhecimento da jurisprudência do TCU, ausência de manual de procedimentos, pouca clareza na definição de responsabilidades, etc. Capacitação de pessoal, estabelecimento de rotinas de procedimentos e atribuição clara de responsabilidades são medidas essenciais para evitar a ocorrência dessas falhas. Acréscimos quantitativos e qualitativos indevidos; Despesas irregulares, como, por exemplo, com desvio de finalidade (festividades, proveito pessoal, etc). [ 20 ] Estruturas de Gestão Pública

21 Falhas Causas Tratamentos Falhas relativas a convênios: Falhas na celebração; Falhas na fiscalização da execução; Mesmas causas mencionadas nas falhas relativas à licitação e contratação. Mesmos tratamentos mencionados nas falhas relativas a licitação e contratação. Falta de cobrança e análise da prestação de contas; Intempestividade dos registros no Siafi. Inobservância da legislação orçamentária, como, por exemplo, descumprimento das vedações do art. 167 da CF, tais como: Início de programas ou projetos não incluídos na LOA; Deficiências no planejamento e no orçamento, pois refletem a execução de gastos inicialmente não previstos. A má qualificação de pessoal e a inobservância das normas. Realizar estudos e levantamentos, para subsidiar o planejamento dos gastos. Respeitar as regras orçamentárias. Capacitar adequadamente o pessoal envolvido na atividade. Realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; Realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; Transferência voluntária de recursos e concessão de empréstimos para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 21 ]

22 Falhas Causas Tratamentos Irregularidades na utilização de suprimentos de fundos e do cartão de pagamento do Governo Federal (chamado cartão corporativo). Decorrem da inobservância das regras orçamentárias e financeiras e da má qualificação de pessoal. Logo, as soluções para essas falhas são as mesmas para as impropriedades comentadas anteriormente. Realizar estudos e levantamentos, para subsidiar o planejamento dos gastos. Respeitar as regras orçamentárias. Capacitar adequadamente o pessoal envolvido na atividade. Falhas em concessão de diárias e passagens, como ausência de justificativa/motivação para a viagem e ausência dos canhotos dos cartões de embarque. Também decorrem da inobservância das regras orçamentárias e financeiras e da má qualificação de pessoal. As soluções mencionadas acima também servem para este caso (realizar estudos e levantamentos, para subsidiar o planejamento dos gastos, respeitar as regras orçamentárias e capacitar adequadamente o pessoal envolvido na atividade) Em atendimento ao princípio da motivação, as justificativas para a realização da viagem devem ser expostas e formalizadas. Em observância ao princípio da prestação de contas, os canhotos de embarque e os relatórios de viagem devem ser anexados ao processo, para comprovar que a viagem efetivamente ocorreu e atingiu seus objetivos. Terceirização de atividades finalísticas. Inobservância da legislação e das normas que definem os planos de cargos e salários da unidade. Selecionar pessoal mediante concurso, para esses casos. As atividades previstas nos planos de cargos e salários dos órgãos e entidades não podem ser terceirizadas, pois isso configura fuga à realização de concurso público. Cessões irregulares de pessoal. Essas falhas decorrem da inobservância da legislação de pessoal. Observar a legislação específica sobre as cessões de pessoal na Administração Pública. [ 22 ] Estruturas de Gestão Pública

23 Falhas Causas Tratamentos Estabelecimento de remuneração e vantagens dos servidores em desacordo com a legislação. Também decorrem da inobservância da legislação de pessoal. O tratamento deve ser o mesmo: observar a legislação, sobretudo a Lei 8.112/90, o Decreto-Lei 5.452/43 (CLT) e as leis específicas que definem os planos de cargos e salários dos órgãos e entidades. Descumprimento de determinações do TCU. Decorrem da negligência dos órgãos de controle interno e da alta gerência da unidade. Os órgãos de controle interno devem ficar atentos às determinações do TCU e auxiliar a direção da unidade a implementá-las. É bom lembrar que, segundo a Lei Orgânica do TCU (Lei 8.443/92), o descumprimento de determinação do Tribunal pode ensejar multa aos responsáveis. Falta de providências para segurança e controle patrimonial. A responsabilidade pelas falhas é da direção da unidade, que também cuida do planejamento das atividades. Contudo, também cabe aos órgãos de controle interno auxiliar na recomendação de adoção de medidas de segurança. A segurança e a conservação do patrimômio público à disposição dos órgãos e entidades devem ser objeto de procedimentos específicos de controle, como: acesso restrito, realização frequente de inventário, instalação de dispositivos de segurança (câmeras, armários com cadeado, instalações adequadas, etc.). Falta de providências quanto à apuração de irregularidades, como instauração de sindicância, processo administrativo disciplinar e tomada de contas especial. Trata-se de responsabilidades da direção da unidade e dos órgãos de contabilidade e de controle interno.. Os normativos sobre as providências para apuração de responsabilidade e ressarcimento ao erário devem ser observados, como, por exemplo, a Lei 8.112/90 e a Lei 8.443/92. Ao chegarmos ao final da aula 2, podemos observar que a melhoria da atividade administrativa deve ser vista como uma evolução contínua, dependente do bom funcionamento de todos os sistemas vistos nesta aula. Aula 2 Ciclo de Gestão na Administração Pública Federal [ 23 ]

24 7. Síntese Nesta aula, vimos a evolução da execução dos gastos públicos após a CF de 1988, que impôs a necessidade de integração entre planejamento e orçamento. Diversos normativos posteriores seguiram a linha da CF, instituindo normas para a realização dos gastos e organizando a APF para melhor executá-los. Por exemplo, a Lei /01 disciplinou o Ciclo de Gestão, dividindo-o em quatro sistemas: sistema de planejamento e orçamento federal; sistema de administração financeira federal; sistema de contabilidade federal; sistema de controle interno do Poder Executivo Federal. Considerando que esses sistemas são responsáveis pela execução do gasto público, a Lei /01 estabeleceu diversas vedações e garantias a seus agentes. Por exemplo, é vedado aos agentes do Ciclo de Gestão exercerem: atividade de direção político-partidária; profissão liberal; demais atividades incompatíveis com os interesses da APF, na forma que dispuser o regulamento. Vimos também que, Decreto /70 criou o sistema de pessoal civil da Administração Federal (Sipec), igualmente responsável pela movimentação da máquina administrativa, pois define as regras e as disposições relativas aos servidores e funcionários públicos. Finalmente, listamos as principais falhas mais comuns cometidas pelos agentes desses sistemas, para podermos identificá-las, controlá las e evitá-las, e permitir que os gastos públicos ocorram da forma mais eficiente possível. [ 24 ] Estruturas de Gestão Pública