Programas de TCR, Participação Comunitária e Habilitação

Transcrição

1 Programas de TCR, Participação Comunitária e Habilitação Michelle Adato IFPRI Segundo Workshop Internacional sobre Programas de Transferência Condicional de Renda - São Paulo, Brasil, Abril de 2004

2 Esquema da apresentação Por que a preocupação com a participação comunitária e a habilitação? Participação comunitária programada nos Programas de TCR Métodos de pesquisa do México e estudos da Nicarágua Descobertas da pesquisa Focalização O promotor Organização comunitária Conhecimento sobre o programa Habilitação, senso de propriedade e função Recomendações

3 O porquê da participação comunitária Correntes importantes na teoria do desenvolvimento e na prática: Participação, Desenvolvimento Voltado para a Comunidade & Capital Social: Promoção dos pobres como participantes bem informados na assistência ao desenvolvimento Abordagens do nível mais alto para o mais baixo são vistas como desautorizativas e ineficazes Agência coletiva desempenha um papel importante na melhoria do bem-estar Redução dos problemas de informação com relação à determinação de prioridades e à focalização Criação de instituições que organizem os pobres e os capacitem para agir coletivamente em interesse próprio Aumento da sustentabilidade da intervenção através do incentivo ao senso de propriedade com relação aos objetivos e processos do programa Ponto chave da Estrutura Abrangente de Desenvolvimento do Banco Mundial Que relação existe com os Programas de TCR?

4 Recomendações do seminário anterior sobre a participação Obtenção do máximo de participação de atores locais e institucionais Transparência, processos participatórios e políticos devem ser criados para atingir o envolvimento de atores locais no início da fase de preparação do programa Avanço no processo de descentralização: oferece mais vantagens que desvantagens (Ayala Consultoria 2003)

5 Algumas áreas para participação comunitária Focalização: uso do conhecimento local para identificação das famílias mais necessitadas e/ou para revisão da seleção Ligação entre o programa e os beneficiários: geralmente uma representante eleita do beneficiário (a promotora) Foros de comunicação da comunidade Monitoramento da implementação do programa, transparência e cumprimento Gestão e/ou monitoramento da oferta e da qualidade dos serviços de educação e saúde

6 Participação comunitária programada: Brasil No Bolsa Escola Força-tarefa do governo municipal implementa um questionário de matrícula e submete ao Governo Federal para prestação de informações sobre renda. Uma lista é devolvida para o nível municipal para seleção dos beneficiários, com base em critérios de escolha e no orçamento Comitê consultivo local indicado pelo município, com pelo menos 50% de seus membros oriundos da sociedade civil, para: Dar aprovação final à lista de beneficiários Avaliar a execução do programa municipal Aprovar os registros de freqüência escolar Avaliar as atividades sócio-educacionais no nível municipal e criar um fórum para as discussões da comunidade Estimular a participação comunitária No Cartão Alimentação, os comitês gestores são um fórum para participação local Foros combinados no Bolsa Família

7 Participação comunitária programada : Honduras Focalização geográfica, administração centralizada, participantes locais identificam e registram novos beneficiários, geralmente funcionários de centros de saúde e de escolas Governo local tem a função de dar apoio logístico, informações e idéias Mulheres da comunidade local treinadas para dar informações sobre saúde e nutrição Recursos fornecidos a organizações de pais para melhoria dos serviços de educação PRAF coordena com Equipes de Melhoria da Qualidade Enfermeiros, líderes locais e voluntários da comunidade Expressam preocupações sobre a qualidade dos serviços de saúde Recebem treinamento sobre a saúde materna e infantil, controle de qualidade, trabalho em equipe, estabelecimento de prioridades, planejamento e orçamento Recebem orçamento e assistência para a obtenção de equipamento

8 Participação comunitária programada : Colômbia Autoridade local fornece lista de beneficiários Assembléia de mães participantes onde os membros da comunidade podem expressar suas opiniões Assistência no nível local para o registro de famílias Contratos com os municípios para manter bancos de dados de beneficiários, prestar apoio logístico e fornecer recursos humanos Beneficiários escolhidos por outros para receber treinamento e posteriormente treinar outros beneficiários Governo municipal responsável por garantir coordenação com escolas e centros de saúde Sistema de monitoramento da comunidade

9 Participação comunitária programada : Bangladesh Comitês locais escolhem beneficiários de acordo com critérios estabelecidos pelo governo central (limitado a 40% dos estudantes) Comitês locais incluem professores, representantes locais, pais, especialistas em educação e conselheiros escolares

10 Participação comunitária programada: México Governo central conduz focalização geográfica e familiar Em assembléias locais, as comunidades revisam a lista e registram queixas sobre erros de exclusão e inclusão Não-beneficiários podem entrar com pedido de inclusão Sistemade controle social a ser promovido Principal tarefa será verificar a precisão e a qualidade do processo de focalização Garantir cumprimento com as exigências e utilização adequada dos recursos Eleição de beneficiário como promotor para fornecer informações, canalizar dúvidas e reclamações Reuniões gerais de informação e sistema para que a comunidade expresse suas dúvidas e reclamações

11 Participação comunitária programada : Nicarágua Governo central conduz focalização geográfica e familiar Em assembléia local, comunidades revisam a lista e registram queixas sobre erros de inclusão e de exclusão Não-beneficiários podem entrar com pedido de inclusão Eleição de beneficiário como promotor e ligação entre o programa e a comunidade Participação encorajada nas associações de pais e mestres Os pais dão bono de oferta ao professor

12 Métodos de Pesquisa: México 23 grupos focais com beneficiários, nãobeneficiários e promotores, envolvendo 230 participantes, de 70 comunidades espalhadas por sete estados Importantes entrevistas para coleta de informação feitas com médicos, enfermeiros e diretores de escola em 16 comunidades de quatro estados

13 Métodos de Pesquisa: Nicarágua Seis comunidades: duas com focalização familiar e quatro com focalização geográfica Abordagem etnográfica: 3 pesquisadores moraram durante quatro meses em comunidades de intervenção; 7 a 8 semanas em cada um dos dois tipos de comunidades 59 estudos de caso de famílias, observação e entrevista com os chefes da família, seus cônjuges, filhos e outros membros da família (alguns estudos de caso foram feitos em famílias não-beneficiárias) 66 entrevistas semi-estruturadas feitas com titulares adicionais do programa Famílias estratificadas para representar diversos segmentos das comunidades Importantes entrevistas para coleta de informação feitas com promotores, professores, servidores da área de saúde, líderes religiosos, UEL Observações feitas em casas, mercados e atividades do programa Pequeno estudo comparativo realizado em duas comunidades não- RPS

14 Descobertas de Pesquisas Realizadas no México (PROGRESA) e na Nicarágua (RPS)

15 Participação na Focalização: México Não foram encontrados casos de assembléias utilizadas para revisão da lista de beneficiários Falta de conhecimento de que esta é uma função da assembléia Não-beneficiários não participavam Solicitações de inclusão foram submetidas em alguns casos Muitos desconheciam o direito de solicitar inclusão Não houve casos de novas admissões em nosso estudo, embora saibamos que elas existiram em outros locais Os Promotores disseram que não era possível ser admitido depois que a lista era fechada

16 Participação na Focalização: Nicarágua Não foram encontrados casos de assembléias em que as listas de beneficiários tenham sido revisadas Processo de focalização é visto como inteiramente exógeno Crença de que não se pode fazer nada para alterar a seleção ou para corrigir erros Dentre as 125 famílias incluídas em nosso estudo houve quatro casos de petição para inclusão e nenhuma admissão

17 Entendimentos e Percepções Locais da Focalização: México Pouca compreensão dos motivos para inclusão/ exclusão: falta de sorte; sorteio Promotores não conseguem explicar Alguns entendem que o critério é a pobreza, mas não concordam: Aqui somos todos pobres. Ninguém tem nada. Percepções gerais de erros de exclusão Algumas percepções de erros de inclusão, mas em número infinitamente inferior

18 Entendimentos e Percepções Locais da Focalização: Nicarágua Pequena compreensão da pobreza como critério Opinião de que embora alguns tenham um pouco mais ou um pouco menos, nós somos todos pobres... Explicações incluem: sorte, sorteio, bênçãos de Deus, desenho de um mapa Em 85 famílias de um total de 125, informantes mencionaram erros de exclusão em suas comunidades 34 encontrados nas duas comunidades com focalização familiar, 50 nas quatro comunidades com focalização geográfica Problemas de inclusão vistos tanto como menos importantes quanto como menos predominantes

19 Implicações para a autorização As pessoas querem entender o processo, mas não conseguem Nos locais onde as pessoas não entendem os motivos para a inclusão e a exclusão, elas vivem com medo de perder os benefícios Aqueles que se consideram pobres e que não são incluídos no programa ficam frustrados e perdem o controle A participação da comunidade na focalização aumentaria o senso de propriedade sobre o programa

20 Focalização e dinâmicas da comunidade: México Maior valor dado à igualdade que à equidade Simpatia e solidariedade: Ficamos magoados porque os outros não recebem o benefício pois sentimos que somos uma só família. (B) Cria tensões sociais: ressentimento, inveja, fofocas, sentimentos de rejeição Situações embaraçosas entre as crianças nas escolas Não-beneficiários deixam de participar das atividades de limpeza comunitária: por que vou trabalhar, eles dizem, se o governo não está me apoiando? (P) Pais queixaram-se sobre o pagamento de taxas para a associação comunitária da escola: os beneficiários devem pagar porque eles estão recebendo e nós não estamos. (P) Não-beneficiários não se sentem bem-vindos em atividades de promoção da saúde Impactos sobre o capital social?

21 Focalização e dinâmicas da comunidade: Nicarágua Contrário à preocupação comum de que a participação em um programa da rede de proteção social confere um estigma, o fato de ser um beneficiário confere um status Diferenciação feita em novas categorias: beneficiários e não-beneficiários Um grupo viaja em conjunto para receber os pagamentos, fazer compras, participar de reuniões, palestras sobre saúde e atividades comunitárias O outro grupo é excluído Grande solidariedade, mas também inveja, antipatia, fofocas Principal problema tem relação com as crianças nãobeneficiárias Em algumas comunidades, os beneficiários fazem uma coleta de dinheiro para comprar material escolar para crianças nãobeneficiárias

22 Médico, México: O problema é a inveja, o problema é a raiva porque ninguém os está apoiando. Eu tenho que tomar outras medidas para garantir sua presença, dizendo a eles que as atividades de saúde são para todos, que a comunidade é de todos, e por isto ela precisa estar limpa mas eles dizem que enquanto não receberem o benefício não irão participar Há uma divisão entre PROGRESA e não- PROGRESA. Promotora, Nicarágua: há uma clara diferença, ou seja, é como uma inveja porque existem famílias onde há diversos filhos e que não foram beneficiadas, e estas famílias necessitam deste auxílio porque aqui não há empregos.

23 Os promotores: México e Nicarágua Eleitos Realizam reuniões para dar informações sobre as exigências do programa aos beneficiários; datas Não comunicam regularmente os problemas, reclamações, idéias aos oficiais do programa Facilitam o cumprimentodas condicionalidades por parte dos beneficiários e sua participação nos serviços de saúde Organizam os beneficiários para participarem nas atividades comunitárias Necessitam ser mais bem treinados

24 Organização da Comunidade Diferentemente dos programas onde as pessoas formam grupos para obter recursos, os programas de TCR são designados individualmente, e portanto não facilitam formalmente a organização da comunidade Entretanto, os programas de TCR podem e em realidade promovem uma organização informal No México e na Nicarágua: As mulheres vão em grupos receber seus benefícios, muitas vezes juntando dinheiro para pagar o transporte Os beneficiários formam grupos para limpar as áreas da comunidade As reuniões do programa dão oportunidade às mulheres de partilhar suas experiências, problemas e soluções; aprender a falar em grupos A ênfase que o programa dá às mulheres é uma forma de fortalecê-las Na Nicarágua: Os beneficiários dizem que agora é mais fácil organizar as mulheres que antes do programa A Promotora organiza grupos de compras para obter preços mais baixos ou para regular os gastos, organizando demonstrações de culinária e higiene

25 Organização da comunidade, cont. Depende da iniciativa do promotor ou dos médicos Pode depender de certaforma do nível pré-existente de organização da comunidade A maior parte das reuniões não facilita as discussões: poderia existir um maior encorajamento Um paradoxo: relação inversa entre a força destas atividades comunitárias entre os beneficiários e a força da exclusão dos não-beneficiários Apenas pode ser resolvido com solução ao problema da focalização Poderia ser feito um maior esforço para incluir não-beneficiários em atividades tais como palestras sobre saúde ou grupos de compras, de forma a que eles possam tirar vantagem das oportunidades educacionais

26 Conhecimento sobre o programa Em ambos os países, os beneficiários entendem Exigências básicas do programa Objetivos básicos do capital humano Composição do pacote de benefícios Eles não compreendem A lógica geral de investimento no capital humano como forma de reduzir a pobreza O sistema de focalização Os direitos e procedimentos para apelações No México: estrutura de incentivos do programa, por exemplo, por que os benefícios da educação são mais altos para as meninas Na Nicarágua: aspectos das condicionalidades Crença de que a exigência de ganho de peso ainda está em vigor Promotores criam regras sobre as exigências de compras As palestras sobre saúde geralmente são feitas e assistidas apenas para cumprir uma exigência; falta atenção suficiente para o aprendizado

27 Informação, propriedade, função e sustentabilidade No âmbito da perspectiva do desenvolvimento que promove a função e a habilitação, o entendimento equivocado das exigências do programa é problemático Estresse causado pelo medo de perder os benefícios Paradoxalmente, estas condições incorretas encorajam práticas nutricionais melhores Tensão entre a maximização dos objetivos nutricionais no curto prazo, e a habilitação dos beneficiários para tomar suas próprias decisões, torna-se mais sustentável no longo prazo? O aprendizado é importante, e não apenas o cumprimento das condicionalidades Importante para a sustentabilidade Importante para a habilitação

28 Recomendações Considerar e discutir trocas e complementaridades entre a participação e os objetivos do capital humano É difícil avaliar os custos relacionados aos benefícios da focalização familiar, mas isto deve ser feito Implementar provisões para participação na focalização Implementar processo de apelações de forma transparente e sistemática É necessário realizar uma pesquisa sobre mecanismos alternativos de focalização para comparar resultados e impactos Pesquisa; informantes chave; métodos participatórios; combinações Considerar a provisão de material escolar para todas as crianças da área

29 Recomendações, continuação Melhorar o entendimento local sobre os programas de TCR comoforma de aumentar o sensode propriedade e a função Melhorar a qualidade do treinamento de saúde e de outros seminários de beneficiários para promover o aprendizado Treinar melhor os promotores Encorajar promotores e outros para organizar atividades econômicas, educacionais e sociais para os beneficiários Tendo em mente as limitações de tempo e o trabalho das mulheres Considerando a inclusão de não-beneficiários sempre que possível