Administração Prof. Granjeiro

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1 Técnico Judiciário Área Administrativa Administração Prof. Granjeiro

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3 Administração Professor Granjeiro

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5 Edital ADMINISTRAÇÃO: Gestão da Qualidade: excelência nos serviços públicos. BANCA: FCC CARGO: Técnico Judiciário Área Administrativa

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7 Módulo 1 1. CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA Gestão pública e gestão privada apresentam algumas convergências importantes, mas também diferenças significativas em decorrência da natureza e do regime jurídico aplicável a cada qual. Os conceitos de eficácia (alcance dos resultados refere-se aos fins), eficiência ( busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços refere-se aos meios) e efetividade (alcance dos resultados, otimizando os meios e alcançando o aspecto social, ou seja, a satisfação do cidadão) são encontrados nos dois modelos de gestão; sendo que na gestão pública se aplica o princípio da supremacia do interesse público. O princípio da legalidade aplicável à gestão pública não possui o mesmo significado do aplicável à gestão privada. Nesta se pode fazer tudo que a lei não proíbe ou veda, e naquela somente se pode fazer o que a lei expressamente e previamente permite ou autoriza. O cliente da iniciativa privada paga apenas pelos serviços que utiliza, enquanto o cliente da Administração Pública paga compulsoriamente, através de impostos, por serviços que não os utiliza. As organizações públicas assemelham-se às organizações privadas na medida em que aplicam processos administrativos como planejamento, organização, direção e controle; diferenciandose, porém, na forma de aplicação desses processos. O setor privado visa ao lucro, enquanto que a administração pública visa ao bem comum. O lucro apurado pelo setor privado vai para os donos (cotistas, acionistas, stakeholders etc), enquanto que o apurado com a arrecadação de tributos deverá ser investido em prol do bemestar da coletividade. O setor privado pode adotar ESTRUTURA organizacional vertical e burocratizada, assim como a administração pública; porém,neste caso, menos flexível devida a sujeição às normas e procedimentos padronizados. Na administração pública não se faz diferenciação entre pessoas, o que é regra na gestão privada, a exemplo da segmentação de públicos e mercados. O conceito de partes interessadas não é, pois, semelhante entre os dois modelos. A administração possui maior agilidade na área privada em que é licito fazer tudo o que a lei não proíbe -, dado que os servidores como já dissemos só podem fazer o que a lei previamente e expressamente permite. No setor público, funcionamento e resultados, bons ou maus, têm impacto político; enquanto no setor privado, o impacto político é bem menor. 7

8 Do ponto de vista econômico, as organizações do setor público são orientadas para o bem estar social; as organizações do setor privado são orientadas para o lucro e devem ser sempre muito competitivas. Do ponto de vista organizacional, no setor público, existem órgãos com funções múltiplas e concomitantes; no setor privado, existem órgãos com funcionalidade específica e bem discriminadas. As organizações públicas, em sua gestão, não podem e não devem utilizar estratégias de segmentação do mercado iguais às adotadas pelas organizações privadas, estabelecendo diferenças específicas de tratamento para os grupos diferenciados de cidadãos. A organização pública que pretende ter uma postura empreendedora deve buscar inovações por meio de ações similares às organizações privadas, desde realize tudo que a lei permita. A atuação da organização pública alinhada ao paradigma do cliente na gestão pública procura dar ao cidadão-usuário atendimento semelhante ao que ele teria como cliente em uma empresa privada. Tanto um modelo quanto o outro deverá buscar a superação da expectativa do cliente, o seu encantamento. Na gestão de organizações privadas, utilizam-se estratégias de segmentação do mercado, definindo-se diferenciais de tratamento para grupos. Na gestão pública, por outro lado, não se deve, por uma questão de isonomia, discriminar grupos de pessoas. Os casos de tratamento diferenciado, nas organizações públicas, devem-se restringir aos previstos em lei, como o dado aos PNE s. O modelo de gestão pública deve adotar o critério resultados, ainda que o interesse público seja o seu foco principal, assim como a gestão privada persegue a alta performance. Os clientes só pagam às empresas se comprarem seus produtos, mas pagam ao governo mesmo que não estejam consumindo seus serviços. Os cidadãos controlam o governo por meio das eleições, já as empresas privadas são controladas pelo mercado. A gestão privada possui mais autonomia decisória relativamente à gestão pública. A gestão pública sofre mais ingerência política relativamente à gestão privada. Para a gestão pública, a lucratividade pode ser prescindível. Na gestão privada o lucro é a razão de ser do negócio, é imprescindível. Um dos fatores que tornam o setor governamental menos ágil do que o privado é que na gestão pública tudo o que não for juridicamente determinado está juridicamente proibido. As organizações formais, privadas ou públicas, representam uma espécie de arranjo entre os variáveis objetivos, atividades e recursos, num processo ou ciclo de gestão conhecido como PODC (Planejamento, Organização, Direção e Controle), em que os paradigmas ou modelos de organização pública difere da organização privada devido ao poder extroverso do Estado.Poder que somente o ESTADO tem de constituir - UNILATERALMENTE obrigações para terceiros. Diferentemente das organizações privadas, as organizações públicas são regidas pela supremacia do interesse público e pela obrigação da continuidade da prestação do serviço público. 8

9 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro O interesse mobilizador da gestão privada é a lucratividade; o da gestão pública é a efetividade. Diferentemente da gestão privada, cabe à gestão pública a PUBLICIDADE dos seus atos a fim de demonstrar transparência de suas ações para a coletividade. 9

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11 Questões de Concursos LISTA 1 CONVERGÊNCIAS E DIFERENÇAS ENTRE GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA Professor GRANJEIRO 1. Os processos de tomada de decisão, na esfera pública, geralmente, são mais lentos que na iniciativa privada, pois esses processos sofrem a influência de variáveis de ordem política. 2. O ciclo PDCA pode ser aplicado tanto na gestão pública quanto na gestão privada. 3. A busca pela eficiência, eficácia e efetividade é um exemplo de como as gestões pública e privada convergem em termos de filosofia de gestão e prestação de serviços na atualidade. 4. Na Gestão Pública, diferentemente da Gestão em Empresas Privadas, o gestor deve obedecer rigorosamente a legislação existente quanto aos recursos financeiros previstos anualmente 11

12 5. Diferentemente das organizações privadas, as organizações públicas são regidas pela supremacia do interesse público e pela obrigação da continuidade da prestação do serviço público. 6. Uma convergência entre as organizações privadas e as organizações públicas é a utilização de estratégias de segmentação de mercado com o estabelecimento de diferenciais de tratamento para clientes preferenciais. 7. O setor privado visa ao lucro, ao passo que a administração pública visa ao bem-estar da coletividade. 8. A Administração Pública só pode fazer o que estiver autorizado em lei, enquanto o gestor privado pode fazer tudo que não estiver proibido. 9. Os cidadãos controlam o governo por meio das eleições, já as empresas privadas são controladas pelo mercado. 10. Os clientes só pagam às empresas se comprarem seus produtos, mas pagam ao governo mesmo que não estejam consumindo seus serviços. 12

13 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro 11. Um dos fatores que tornam o setor governamental menos ágil do que o privado é que na gestão pública aquilo que não está juridicamente proibido está juridicamente facultado. 12. O interesse mobilizador da gestão privada é o lucro social; o da gestão pública é a efetividade. 13. Em consonância com o princípio da legalidade, na gestão pública, em oposição à gestão privada, é lícito fazer apenas o que se determina em lei. 14. Semelhantemente à gestão privada, cabe à gestão pública a publicidade de todos seus atos a fim de demonstrar accountability de suas ações para a coletividade. 15. A adoção de modelos de gestão privada por organizações do setor público evidencia a atuação do cidadão-cliente como acionista em relação ao governo, exigindo maior capacidade de resposta das organizações públicas. 16. A administração pública só pode fazer o que a lei permite, enquanto a iniciativa privada pode fazer tudo o que não estiver proibido por lei. 13

14 17. A obtenção de recursos para sustentar o funcionamento da organização privada difere das organizações públicas devido ao uso intenso da vantagem competitiva da preferência do consumidor. 18. Por ser possível ao Estado financiar-se de maneira ilimitada, quer pela emissão de moeda quer pelo aumento de tributação, o planejamento financeiro na Administração Pública é pouco relevante. 19. O controle dos cidadãos sobre as ações legais dos burocratas é indireto e se dá quando, pelo voto, avaliam o desempenho da burocracia ao estabelecer quais políticos devem ser eleitos ou reeleitos. 20. Embora sejam espécies do mesmo gênero, a Administração Pública e Administração Privada possuem peculiaridades específicas. Por isso mesmo, quando contrapostas, convergências e divergências se revelam. 21. Diferentemente do que ocorre na gestão pública, a boa prática recomenda ao administrador privado sentir-se livre para decidir sem considerar as demandas de quaisquer grupos de interesse. 22. O fato de pagar impostos habilita o contribuinte a demandar, da Administração Pública, tratamento idêntico ao de quando realiza uma transação comercial junto à iniciativa privada. 14

15 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro 23. O princípio da legalidade aplicável à gestão pública possui a mesma conotação do aplicável à gestão privada, tendo, contudo, maior prevalência na gestão pública. 24. O cliente da iniciativa privada paga, apenas, pelos serviços que utiliza, enquanto o cliente da Administração Pública os financia através de tributos, mesmo sem usá-los. 25. Os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade são próprios da gestão privada, aplicando-se à gestão pública apenas de forma subsidiária ao princípio do interesse público. 26. A organização pública que pretende ter uma postura empreendedora deve buscar inovações por meio de ações similares às organizações privadas, como, por exemplo, realizar tudo que não for proibido em lei. 27. Embora haja muitas diferenças entre gestão pública e a privada, ambas, só podem ser criadas por meio de instrumentos contratuais ou societários. 28. Tanto a gestão pública quanto a gestão privada baseiam suas decisões em critérios de racionalidade instrumental. 15

16 29. Ambas, administração pública e administração privada, podem realizar tudo o que não está juridicamente proibido. 30. A gestão pública sofre mais ingerência política relativamente a gestão privada. 31. Um dos fatores que tornam o setor governamental menos ágil do que o privado é que na gestão pública tudo o que não está juridicamente determinado está juridicamente proibido. 32. Os órgãos públicos devem operar sem levar em conta princípios típicos da gestão privada, como economicidade e a eficiência. 33. Os órgãos públicos existem para servir a todos igualmente, independentemente, da capacidade de pagar pelo serviço prestado, o que pode dificultar alcançar a agilidade e a eficiência das empresas privadas. 34. Deve-se gerir um órgão público como quem administra uma empresa, isto é, buscando compatibilizar custos e resultados, atuar com os olhos no cliente- consumidor e tomar decisões rápidas para aproveitar oportunidades de mercado. 35. A gestão pública, ao contrário da gestão privada, é obrigada a oferecer seus serviços gratuitamente. 16

17 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro 36. A gestão pública, ao contrário da gestão privada, é obrigada a agir apenas de acordo com o que a lei permite. 37. Na Administração Pública, ao contrário da Administração Privada, há autonomia decisória e baixos impactos de ingerências políticas no processo de gestão. 38. A rentabilidade é vital para a Administração Pública, enquanto para a Administração Privada a rentabilidade dos produtos e serviços não é vital para o seu crescimento. 39. Na Administração Pública um bom ou mau funcionamento não tem impacto político maior que na Administração Privada. 40. A principal diferença entre gestão privada e a gestão pública é que a segunda é obrigada a atender a todos, independentemente da capacidade financeira dos cidadãos e de suas demandas idiossincráticas. 41. Na gestão do setor público, a incorporação do paradigma do cidadão como cliente deve ser compatibilizada com o dever de atender a todos os cidadãos, independentemente de sua condição financeira, e com as limitações de recursos orçamentários públicos. 17

18 42. Enquanto a gestão privada, visando o interesse da sociedade, procura satisfazer os interesses de indivíduos e grupos que consomem seus produtos e(ou) serviços, a gestão pública, em uma concepção pós-burocrática, busca o lucro em suas atividades para que possa obter recursos para satisfazer o interesse e promover o bem-estar geral dos cidadãos por meio da prestação de serviços públicos de qualidade. 43. No Brasil, a gestão privada, em relação à gestão pública, é mais flexível no que se refere ao tratamento de questões administrativas no âmbito das funções de planejamento, organização, direção e controle. No setor público, o tratamento dessas questões é determinado, principalmente, pelas peculiaridades da burocracia sistêmica predominante nesse setor. 44. Gestão privada sustenta-se na autonomia de vontade, ao passo que a gestão pública baseia-se no princípio da estrita legalidade. 45. Em todos os setores em que o Estado atuar, a gestão pública estará dotada de poderes de império que o colocará em situação de superioridade em relação ao particular e aos demais competidores inseridos no mercado. 46. Visando dar maior celeridade e efetividade à ação pública, a gestão pública deve adotar os mesmos pressupostos gerenciais de eficiência e eficácia da gestão privada. 18

19 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro 47. Inexiste a possibilidade de obtenção de lucro nas empresas públicas e sociedade de economia mista, devendo todo o valor obtido ser reinvestido na própria organização. 48. Devido ao princípio administrativo da legalidade, o qual estabelece que ao gestor público compete fazer o que a lei determina, a inovação é uma característica indesejada na administração pública. 49. Embora muitos princípios aplicados na modernização da administração pública sejam oriundos de modelos típicos da gestão privada, esta continua, de forma geral, visando ao lucro, enquanto a gestão pública tem por objetivo cumprir sua função social e atender ao interesse público. 50. O gestor público presta serviços à sociedade em prol do bem comum e o gestor privado está sujeito à venda de produtos e serviços. 19

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21 Módulo 2 2. EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA 2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA A dominação tradicional ocorre quando sua legitimidade repousa na crença na santidade de ordens e poderes senhoriais tradicionais ( existentes desde sempre ). Trata-se da crença na legitimidade do poder de quem exerce a dominação pelo fato de que sua investidura decorre de longa tradição, de um costume inveterado, a partir de uma autoridade que sempre existiu. É o costume de determinada coletividade que indica quem exerce o poder e que também garante a legitimidade do exercício da dominação. Patrimonialismo: dominação exercida com base em um direito pessoal, embora decorrente de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma sujeição instável e íntima derivada do direito consuetudinário porque assim sempre ocorreu. O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma autoridade. A Base de sua legitimidade é a tradição, cujas características principais repousam no poder individual do governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em critérios pessoais, exerce o poder político sob um determinado território. Weber associou o patrimonialismo a uma forma de patriarcalismo, em que o senhor depende da boa vontade dos demais no cumprimento dos deveres e da conservação de sua capacidade de prestar-lhe serviços. Por outro lado, também o senhor deve alguma coisa ao submetido, não juridicamente, mas de acordo com o costume, como, por exemplo, proteção a perigos externos ou ajuda em caso de necessidade, além de um tratamento humano, particularmente no respeito a suas limitações de capacidade, ou seja, não explorar demasiadamente seu trabalho. Não é uma dominação com o objetivo de conseguir dinheiro, mas para satisfazer as necessidades pessoais do senhor. Neste sentido, o patrimonialismo caracteriza-se pela falta de uma nítida divisão entre a esfera privada e a oficial. A administração política é tratada pelo senhor como assunto puramente pessoal, bem como o patrimônio adquirido por meio de emolumentos e tributos não se diferencia dos bens privativos do senhor. Por tal razão, o príncipe lida com os assuntos da corte públicos segundo a acepção moderna de forma eminentemente privada, posto que o patrimônio pessoal do governante e a coisa pública são misturados como se fossem apenas uma esfera. No patrimonialismo, o governante confere poderes a seus funcionários, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas específicas com base na confiança pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma divisão de trabalho entre eles. Os funcionários, por 21

22 sua vez tratam o trabalho administrativo que executam para o governante como um serviço pessoal, baseado em seu dever de obediência e respeito. Em suas relações com a população, eles podem agir de maneira tão arbitrária quanto aquela adotada pelo governante em relação a eles, contanto que não violem a tradição e o interesse do mesmo na manutenção da obediência e da capacidade produtiva de seus súditos. Em outras palavras, a administração patrimonial consiste em administrar e proferir sentenças caso por caso, combinado o exercício discricionário da autoridade pessoal com a consideração devida pela tradição sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos. Daí, o termo patrimonialismo passou a ser usado para descrever o tipo de dominação política em que não há distinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens públicos, do Estado, são usados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de prefeitos explorarem as terras públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos públicos passam a ser considerados bens pessoais, podendo ser vendidos ou transmitidos hereditariamente. As nomeações baseavamse em critérios pessoais, trocas de favores. São utilizados os termos sinecura e prebenda para descrever os empregos públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e prédemocráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista. A coisa pública (res publica) se confunde com a coisa privada (res principis). A administração patrimonialista é caracterizada pela confusão entre o patrimônio público e o privado, o que permite a proliferação do nepotismo e da corrupção. Historicamente, este tipo de administração corresponde ao Estado absolutista superado a partir do século XIX, com a consolidação do Estado democrático. 2.2 Modelo Racional-Legal OU BUROCRÁTICO A administração pública burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de administração o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse tipo de administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; a democracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla. Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismo industrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração mais racional e impessoal. 22

23 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro Vimos que no patrimonialismo não havia regras claras na economia, esta era administrada de acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o desenvolvimento do capitalismo e a industrialização passam a exigir um Estado impessoal, que não governe caso a caso, mas que obedeça ao princípio do universalismo de procedimentos, que defenda o tratamento igualitário perante a lei. A administração pública não deve fazer discriminações positivas ou negativas no atendimento aos administrados. É preciso que a administração siga critérios legais, racionais, e não pessoais. Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados. Detalhando melhor o critério que diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações. Apesar de considerarmos o termo burocrático quase como um antônimo de eficiência, no seu cerne ele nasceu como a racionalização das atividades com o objetivo de aumentar a eficiência. A burocracia é, pois, um modelo ideal de organização baseado na eficiência e padronização dos procedimentos. Quando pensamos na burocracia como excesso de controles, papelada, necessidade de muitas tramitações, apego exagerado a regulamentos, ineficiência, estamos pensando nos defeitos do sistema, ou ao que damos o nome de disfunções da burocracia. Outro ponto que pode causar estranheza aqui é o fato de falarmos que a burocracia olha para o resultado, os fins visados. Sempre ouvimos dizer que o modelo burocrático focava no processo, enquanto a administração gerencial foca no resultado. Esta é outra disfunção da burocracia, que, na realidade, surgiu justamente para melhorar a eficiência e os resultados. Na definição de burocracia temos também a divisão do trabalho. Qualquer sistema social elementarmente organizado tem por base a divisão do trabalho, a especialização das funções. A estrutura organizacional pode apresentar uma especialização vertical a hierarquia e uma especialização horizontal, a divisão do trabalho, ou departamentalização. Em uma burocracia, esta divisão deverá ser feita racionalmente, ou seja, sistemática e coerentemente. A partir deste detalhamento, os autores chegam a outra definição de burocracia: É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos. Ato racional é aquele coerente em relação aos fins visados; ato eficiente ou produtivo é aquele que não só é coerente em relação aos fins visados, como também exige o mínimo de esforços, mínimo de custos, para um máximo de resultados. As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e não no poder patriarcal, patrimonial ou carismático. Mas, como se expressa essa racionalidade da burocracia? Como se distingue ela dos demais sistemas sociais que não têm por base o poder racional-legal? São três 23

24 as características básicas que traduzem o seu caráter racional: São sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente. Formalidade O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos. Em primeiro lugar, a autoridade, em uma burocracia, deriva de normas racionais-legais, em vez de tradicionais. Assim, as normas são válidas não porque a tradição as legitime,mas porque, sendo racionais, são válidas aos fins visados. Além disso, essas normas são legais. Elas conferem à pessoa investida de autoridade o poder de coação sobre os subordinados e coloca à sua disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina. Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estritamente limitada pela norma legal. Ela é muito diversa da autoridade ampla e mal definida do pai sobre o filho, do senhor sobre o escravo ou o servo. O administrador burocrático não tem nenhuma autoridade sobre a vida privada de seu subordinado e, mesmo dentro da organização, seu poder está definido pelas suas funções e as funções do subordinado. Em segundo lugar, as normas são escritas e exaustivas. Não seria possível definir todas as relações de autoridade dentro de um sistema, de forma racional e precisa, sem escrevê-las. A norma tradicional não precisa ser escrita porque ela pouco muda, é aceita e obedecida através de gerações. A norma racional, porém, precisa a todo instante ser modificada, adaptando-se aos fatores novos que surgem no ambiente, já que visa à consecução dos objetivos colimados da forma mais eficiente e econômica possível. A necessidade de escrever as normas burocráticas, de formalizá-las, acentua-se ainda mais devido ao caráter exaustivo que elas tende a ter. Elas procuram cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de um comportamento definido. Desta forma, tanto a alta administração mantém mais firmemente o controle, reduzindo o âmbito de decisão dos administradores subordinados,como também facilita o trabalho destes, que não precisam estar a cada momento medindo as consequências vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir. Em terceiro lugar, a burocracia se caracteriza pelo seu caráter hierárquico, ou seja, por um sistema firmemente organizado de mando e subordinação mútua das autoridades, mediante supervisão das inferiores pelas superiores, sistema esse que oferece ao subordinado a possibilidade de apelar da decisão de uma autoridade inferior a uma autoridade superior. A organização toma, assim, uma forma de pirâmide. Cada superior tem sob suas ordens um determinado (e geralmente pequeno) número de subordinados, Dizemos que há uma pequena amplitude de controle, que significa o número de empregados que devem se reportar a um administrador. Este conceito determina quanto um administrador deve monitorar estreitamente seus subordinados. Quanto maior a amplitude 24

25 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro de controle, maior será o número de pessoas para supervisionar e menor será o número de supervisores, ou seja, menor será o controle. Uma vantagem é que o custo é menor. O modelo racional-legal de Max Weber tinha como característica o alto controle dentro da organização. Por isso, a amplitude de controle nas organizações burocráticas é baixa, ou seja, menos gente um chefe tem sob sua supervisão. Já a administração gerencial muda o foco do controle do processo para o resultado, aumentando a amplitude de controle. O resultado, é que nas organizações burocráticas a estrutura será vertical, já que teremos muitos níveis hierárquicos, enquanto nas organizações pós-burocráticas teremos estruturas horizontais, ou seja, achatadas. Weber afirma que, em uma burocracia plenamente desenvolvida, a hierarquia é monocrática, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, defende-se o princípio da unidade de comando. Em quarto lugar, além da forma hierárquica, que divide o trabalho e define os níveis de autoridade verticalmente, a burocracia apresenta uma divisão horizontal do trabalho, em que as diferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos. É o processo de departamentalização, que representa a divisão do trabalho horizontalmente. Portanto, quando vemos que a organização burocrática apresenta uma divisão horizontal do trabalho, não estamos dizendo que sua estrutura será achatada, horizontal. Ela será bastante verticalizada, em função do grande número de níveis hierárquicos e pequena amplitude de controle. Impessoalidade O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, governo de escritório. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escritórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na medida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal do poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece na dominação carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, mas da norma que cria o cargo e define suas atribuições. O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz que obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. Segundo Weber: A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, quanto mais completamente alcança as características específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo. Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais. 25

26 Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os administradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de treinamento especial. Administradores profissionais As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o administrador profissional. Em primeiro lugar, ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exercer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho. Seus conhecimentos, porém, não devem se limitar à sua especialidade. Participando de um sistema pródigo em normas, diretrizes e rotinas, eles devem conhecê-las perfeitamente. Às vezes, é no conhecimento destas normas que consiste sua especialização, quando se trata de administradores de baixo nível. Em relação aos administradores de topo, sua especialidade é simplesmente a de administrar. Eles não são especialistas em finanças, produção, pessoal. São generalistas, que podem conhecer um pouco mais um setor do que outro. Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres dentro da administração palaciana. Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de administração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima. Podemos ainda falar de outros traços, como o fato de o administrador profissional desenvolver o espírito de fidelidade ao cargo, e não a pessoas. Ele passa a se identificar com a organização. Outro traço é a remuneração em forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão, direito de participar da mesa do senhor. Além disso, ele é nomeado por um superior hierárquico, e não por eleições, as quais privilegiam características pessoais, emocionais, e não racionais. Por fim, seu mandato é dado por tempo indefinido, ele poderá ser promovido, despedido, transferido. Ele não tem a posse ou a propriedade do cargo, como ocorria no patrimonialismo, quando o cargo era considerado uma propriedade da pessoa, podendo ser vendido, trocado, passado como herança. Controle do sistema pelos administradores Bresser afirma, junto com as características, que os administradores tendem a controlálos cada vez mais completamente. O crescente controle dos administradores profissionais sobre as burocracias, que tendem a ser completamente dominadas por eles, seria uma quarta característica das organizações, ao lado do formalismo, da impessoalidade e dos administradores profissionais. 26

27 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro O que ocorreu ao longo do século XX é que as organizações deixaram de ser controladas pelos proprietários, para serem controladas por administradores profissionais. Isso é resultado de um processo em que podemos identificar diversas fases. Em primeiro lugar, houve o aparecimento do sistema corporativo, com a criação das grandes companhias que concentram boa parte da riqueza. Ao mesmo tempo, houve uma dispersão na propriedade das ações. Isso tudo resultou na separação do controle e da propriedade. Já não eram mais os proprietários, em função de sua riqueza, que controlavam as grandes empresas, mas os administradores profissionais, os burocratas. Na administração do Estado ocorreu a mesma coisa. Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade moderna, os burocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores. A Burocracia é compatível com o sistema da autoridade legal somente quando a formulação das leis e a supervisão de sua aplicação ficam sendo mais prerrogativas dos políticos: se o aparelho burocrático consegue usurpar o processo político e legislativo, será preciso falar de um processo de burocratização que ultrapassou os limites do sistema de domínio legal e lhe transformou a estrutura. O maior dilema da democracia seria: como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permaneça sendo apenas um elo entre dominadores e dominados? 2.3 Administração gerencial Para resumirmos estes fatores que levaram à crise da burocracia e emergência da administração gerencial, podemos usar o texto abaixo do Bresser Pereira. A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática. Ao sentimento antiburocrático aliava-se a crença de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligação estreita com a adoção de práticas da administração privada na gestão das organizações públicas. É com esse espírito que o setor público assume o discurso da modernização, da orientação para os clientes, da flexibilidade, da estrutura enxuta e desburocratizada, e as modernas ferramentas de gestão, como qualidade total, planejamento estratégico, reengenharia downsizing, benchmarking e terceirização, invadem as organizações públicas e os projetos dos gestores públicos do momento. Contudo, apesar da insatisfação com o modelo burocrático, não podemos entender que a administração gerencial seja um rompimento total com relação a ele. Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: 27

28 A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrarse nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. 28

29 Questões de Concursos LISTA 2 EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO E GERENCIAL. Professor GRANJEIRO 1. A administração pública burocrática substituiu a administração patrimonialista, na qual o Estado era entendido como propriedade do rei e em que não havia clara distinção entre o patrimônio público e o privado. 2. O modelo de administração pública no Brasil que se baseia nos princípios da formalidade, da impessoalidade e do profissionalismo, é conhecido como modelo burocrático. 3. A nova gestão pública reúne características positivas dos modelos patrimonial e gerencial de administração pública. 4. O que se pretende com as reformas é implementar o modelo de administração pública gerencial baseado, dentre outros princípios, na focalização da ação do Estado no cidadão, no controle social, na valorização do servidor e orientação por resultados. 29

30 5. A administração pública gerencial é autorreferente, assim como a administração pública burocrática, visto que ambas reafirmam o poder do Estado sobre o cidadão. 6. O modelo racional-legal tem como característica limitar o número de regras e normas de modo a deixar a organização desenvolver suas atividades de forma mais racional e otimizada. 7. A administração pública evoluiu historicamente através de três modelos básicos: o patrimonialismo, a burocracia e o gerencial. O primeiro caracteriza-se pela permissão do nepotismo e da corrupção. 8. A administração pública burocrática surge como forma de combate a corrupção e o nepotismo patrimonialista. 9. A última reforma administrativa que se têm notícia no Brasil foi aquela baseada nos princípios burocráticos estabelecidos pelo presidente VARGAS. 10. A administração pública gerencial é multifuncional, define indicadores, mede e analisa resultados, foca no cidadão e procura flexibilizar as relações de trabalho. 30

31 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro 11. A reforma administrativa resultante da independência do Brasil apresentou o patrimonialismo como modelo de administração pública, que, apesar de superado, ainda revela grande importância no governo do país. 12. No patrimonialismo o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder soberano e os servidores percebem status de nobreza real. 13. Patrimonial corresponde ao modelo de administração pública cujo clientelismo é característica predominante. 14. O paradigma pós-burocrático, ao romper radicalmente com o modelo racional-legal, procurou orientar o aparelho do Estado para o cidadão-cliente, fundamentando a gestão no controle dos resultados. 15. O nepotismo e a corrupção são dois traços inerentes à burocracia, que caracteriza a administração patrimonialista nas sociedades pré-capitalistas. 16. A administração pública gerencial abandonou os critérios com base na avaliação de resultados, pela inviabilidade da adoção de indicadores aplicáveis às políticas sociais. 31

32 17. De acordo com o modelo patrimonialista, o gestor público deve ter autonomia para gerir os recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, a fim de que os objetivos contratados e a finalidade pública sejam atingidos. 18. O gestor público que se pauta pelo modelo patrimonialista age de acordo com o princípio que preconiza ser o Estado aparelho que funciona em prol da sociedade. 19. No que se refere à evolução da administração pública no Brasil após 1930, o modelo da administração pública gerencial tem como um dos seus pressupostos a centralização das decisões e funções do Estado. 20. A transição do modelo patrimonialista para os novos formatos de gestão pública foi marcada por esforços empreendedores de políticos, sociólogos e economistas frente aos novos desafios do setor público, sobretudo o enfrentamento de crises vivenciadas historicamente pelo Estado brasileiro. 21. A busca de informações, a realização de contratos e a burocracia são alguns dos custos necessários para efetivar trocas comerciais e interações entre indivíduos e agentes econômicos. 32

33 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro 22. É possível que se identifiquem ao menos 3 modelos de gestão pública fundamentais: a administração patrimonialista, a administração pública burocrática e administração pública gerencial. A administração pública gerencial caracteriza-se por ser uma gestão que se destaca pela eficiência e por ser voltada para o atendimento das demandas da sociedade. 23. A gestão patrimonial fundamenta-se na própria formação sócio-histórica, na privatização das esferas do Estado e de acordo com interesses particularizados. 24. A gestão burocrática-legal, objeto de reivindicação da classe trabalhadora, tem como marco a Constituição Federal de 1988 (CF). 25. O processo lento de controle, que impede soluções práticas rápidas e eficientes, é na verdade uma disfunção do modelo burocrático. 26. O modelo gerencial de administração pública é baseado nos critérios de eficácia, eficiência, desempenho, qualidade. 27. No modelo de Administração burocrático utiliza-se um conjunto de medidas cujo propósito consiste na defesa da coisa pública. Ele é caracterizado por impessoalidade e formalismo. 33

34 28. O modelo patrimonialista tem como característica principal a confusão entre patrimônio público, Estado, e o patrimônio particular do detentor do poder. 29. O modelo Burocrático enfatiza aspectos formais, controlando processos de decisão, estabelecendo uma hierarquia funcional rígida, baseada em princípios de profissionalização e formalismo. 30. O debate sobre a administração pública democrática é um assunto relevante e atual. Em rigor, a administração pública democrática é um tema antigo que pertence à primeira metade do século XX. 31. Segundo alguns estudiosos que refletem sobre a administração pública brasileira, estaria havendo um processo de retorno ao patrimonialismo, no bojo do discurso antiburocrático. A dominação patrimonial é definida como apoiada na existência de um quadro administrativo puramente pessoal, formado por companheiros ou súditos, recrutados por critério de afetividade, lealdade e confiança. 32. A administração pública gerencial propõe uma maior flexibilização nos procedimentos formais de controle, enquanto a administração pública tradicional funciona por meio de mecanismos de controle prévios. 34

35 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro 33. A democracia e a administração pública burocrática - concebidas para proteger o patrimônio público - precisavam transformar-se: a primeira deveria ser mais participativa ou mais direta, e a segunda, menos burocrática e mais gerencial. 34. O nepotismo e a corrupção são dois traços inerentes à burocracia, que caracteriza a administração patrimonialista nas sociedades pré-capitalistas. 35. A administração pública gerencial abandonou os critérios com base na avaliação de resultados, pela inviabilidade da adoção de indicadores aplicáveis às políticas sociais. 36. O governo orientado por missões surge em associação às organizações públicas rigidamente dirigidas por normas e regulamentos, enquanto as organizações orientadas por missões são menos rígidas, mais eficazes, criativas e apresentam maior flexibilidade operativa e moral mais elevado. 37. Impessoalidade, hierarquia, flexibilização de procedimentos, especialização e ênfase nos controles são características dos modelos das organizações burocrático de gestão. 38. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. 35

36 39. A administração pública no Brasil vem desenvolvendo práticas gerenciais que permitem mais modernização administrativa nas organizações que a compõem. Pretende-se alcançar um nível de excelência que tenha no cliente, e, mais ainda, no cidadão, o seu principal referencial. Incrementar o processo organizacional no setor público é, porém, um grande desafio, especialmente para países subdesenvolvidos ou em fase de desenvolvimento. Voltar nossa atenção para esse processo de modernização exige uma compreensão integrada da cultura organizacional do setor público e de tudo aquilo que possa influenciar o caminho da melhoria do atendimento ao cidadão e da evolução da máquina administrativa. A cultura organizacional é um dos principais desafios gerenciais, inclusive na administração pública, quando se visa à reforma do Estado. Um traço da cultura organizacional antiga que ainda permanece na administração pública brasileira é o clientelismo, tendo sido superado o patrimonialismo. 40. A administração pública no Brasil vem desenvolvendo práticas gerenciais que permitem mais modernização administrativa nas organizações que a compõem. Pretende-se alcançar um nível de excelência que tenha no cliente, e, mais ainda, no cidadão, o seu principal referencial. Incrementar o processo organizacional no setor público é, porém, um grande desafio, especialmente para países subdesenvolvidos ou em fase de desenvolvimento. Voltar nossa atenção para esse processo de modernização exige uma compreensão integrada da cultura organizacional do setor público e de tudo aquilo que possa influenciar o caminho da melhoria do atendimento ao cidadão e da evolução da máquina administrativa. Nesse contexto, tendo em vista aspectos da administração pública, o paternalismo é um dos principais fatores que dificultam a mudança no setor público no Brasil. 36

37 TRT-AM/RR Administração Prof. Granjeiro 41. A reforma gerencial do Estado de 1995 aponta três formas de administrar o ESTA- DO: administração patrimonialista, administração participativa e administração gerencial. 42. A Administração Pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, pregando o formalismo, rigidez e o rigor técnico. 43. A Administração Pública Gerencial é autorreferente e se concentra no processo, em suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envolvida. 44. A Administração Pública Gerencial assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle rígido dos processos com o controle de procedimentos. 45. Desde 1930, têm sido desenvolvidas ações na administração pública para que o modelo patrimonialista de gestão seja adotado pelo Estado brasileiro. 46. A condição monopolista é apontada como causa da ineficiência do Estado pelos teóricos que argumentam a favor da nova administração pública (NAP). 37

38 47. As teorias das organizações, além de contribuírem para o modelo brasileiro de administração pública, especialmente a teoria da burocracia, ajudaram a despertar novos enfoques sobre a motivação humana. Com a Constituição Federal de 1988, a administração pública brasileira retornou aos anos 30 do século passado, época em que foi implantada a administração burocrática clássica no Brasil. 48. As ações efetivadas pelo DASP incluíram a institucionalização do sistema de recrutamento por meio de concurso público, o controle finalístico ou de resultados e as ascensões por mérito. 49. A criação do DASP representou a primeira reforma administrativa do país e a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica. 50. A primeira reforma na administração pública brasileira ocorreu na década de 1930, durante o governo de Getúlio Vargas, e promovia a racionalidade técnica e a burocratização do Estado. 38

39 Módulo 3 3. EXCELÊNCIA NO SERVIÇO PÚBLICO Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização GESPÚBLICA FINALIDADE Contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da competitividade do País. O GESPÚBLICA contemplará a formulação e implementação de medidas integradas em agenda de transformações da gestão, necessárias à promoção dos resultados preconizados no plano plurianual, à consolidação da administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais. OBJETIVOS: I eliminar o déficit institucional, visando ao integral atendimento das competências constitucionais do Poder Executivo Federal; II promover a governança, aumentando a capacidade de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas; III promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ação pública; IV assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo a adequação entre meios, ações, impactos e resultados; e V promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética. O GESPÚBLICA, por meio do Comitê Gestor, deverá: I mobilizar os órgãos e entidades da administração pública para a melhoria da gestão e para a desburocratização; II apoiar tecnicamente os órgãos e entidades da administração pública na melhoria do atendimento ao cidadão e na simplificação de procedimentos e normas; 39