POLITICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS

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1 POLITICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS Daniel Martini, Promotor de Justiça. Master Direito Ambiental Internacional CNR ROMA/ITÁLIA -2008/2009; Doutorando em Direito Ambiental Universidade de Roma3/ITÁLIA 2008/2012 1

2 CF: Art. 21. Compete à União: XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; (Regulamento) LEI Nº 9.433, DE 8 DE JANEIRO DE Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de

3 FUNDAMENTOS Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos: I - a água é um bem de domínio público; II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades. 3

4 Usos prioritários da água: consumo humano e dessedentação de animais (artigo 1º, III, da Lei das Águas). Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: Competência IX - promover privativa programas da de construção União instituir de moradias diretrizese a melhoria para das o SB condições habitacionais e de saneamento básico; (art. 21, XX, da CF). Art. 20. São bens da União: III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, Lei sirvam Federal de nº limites 9433/97 com outros países, ou se estendam a Art. 1º - A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias Competência comum fundamentos: dos entes federativos promover fluviais; programas III em situação de saneamento de escassez, o uso básico prioritário (art. dos 23, recursos IX, da hídricos CF) é o Art. 21. Compete à União: XX - instituir consumo diretrizes Art. humano 26. para Incluem-se o e desenvolvimento a dessedentação entre os bens dos urbano, de Estados: animais. inclusive habitação, I - as águas superficiais saneamento ou subterrâneas, básico e transportes fluentes, emergentes urbanos; e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; Propriedade das águas: União (20,III) e Estados (26,I) 4

5 - Por muito tempo, a propriedade serviu para satisfazer interesses particulares, inclusive no tocante às águas - CC/16, art. 526: a propriedade do solo abrange a do que lhe está superior e inferior, em toda a altura e em toda a profundidade úteis ao seu exercício, não podendo, todavia, o proprietário opor-se a trabalhos que sejam empreendidos a uma altura ou profundidade tais, que não tenha ele interesse algum em impedi-los 5

6 - Lei das águas: a água é um bem de domínio público (art. 1º, I, da Lei n /97) BEM DE USO COMUM DO POVO NÃO É BEM DOMINICAL - A nova Lei, portanto, cristalizou a disciplina constitucional, estando compatível com ela - Depois dessa lei, doutrina passou a reconhecer a extinção da propriedade privada sobre as águas: Graf (2003, p. 56), Rebouças (2003, p. 43), Canotilho e Leite (2007, p. 295), Quadros da Silva (1998, p. 81), Leme Machado (2002, p. 26), Farias (2005, p. 397), Santilli (2003, p. 650), Nunes (2002, p. 197), Granziera (2001, p. 77), Mancuso (2005, p. 62), Passos de Freitas (2003, p. 20). 6

7 - Código Civil de 2002: repetiu a regra geral do art. 526 do CC/16 em seu art Inovou, porém, no artigo seguinte: A propriedade do solo não abrange as jazidas, minas e demais recursos minerais, os potenciais de energia hidráulica, os monumentos arqueológicos e outros bens referidos por leis especiais (art ) - Por que não estão as águas? - Onde entram as águas, se é que se enquadram? - Outros bens referidos por leis especiais. No caso, art. 1º, I, da Lei n /97 7

8 - Possui direito a indenização o antigo proprietário da água? - Proprietário anterior fez um açude, por exemplo, e, após 88, não é mais proprietário da água, tendo, além disso, que pagar por ela! - LEME MACHADO: sim, há direito adquirido, que lhe confere pretensão indenizatória. Mas não sustenta que o direito adquirido assegura domínio privado - Tese é forte, sobretudo com viés de justiça - Porém, uma questão prática sob a ótica da justiça social: o Estado teria como suportar todas as indenizações no país? 8

9 - Juridicamente: 1. A CF/88 é fruto do poder constituinte originário, que é inaugurador de uma nova ordem jurídica. Não prevalece direito adquirido, pois inicial, autônomo e ilimitado (Canotilho) 2. O antigo proprietário agora é apenas detentor do direito de uso das águas, e desde que obtida a outorga 3. Mesmo que houvesse direito indenizatório, ocorreu a prescrição quinquenal 4. Ressalva: não corre prescrição contra incapazes (menores de 16 anos ou deficientes que recebem imóveis por herança) 5. Não há notícia de ação indenizatória proposta 9

10 DOS INSTRUMENTOS Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos: I - os Planos de Recursos Hídricos; II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;... 10

11 DOS PLANOS DE RECURSOS HÍDRICOS Art. 7º Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo: I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos; II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo; III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais; IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis; V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas; VI - (VETADO) VII - (VETADO) VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos; IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; X - propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos. Art. 8º Os Planos de Recursos Hídricos serão elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o País. 11

12 DO ENQUADRAMENTO DOS CORPOS DE ÁGUA EM CLASSES, SEGUNDO OS USOS PREPONDERANTES DA ÁGUA Art. 9º O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água, visa a: I - assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas; II - diminuir os custos de combate à poluição das águas, mediante ações preventivas permanentes. 12

13 Art. 10. As classes de corpos de água serão estabelecidas pela legislação ambiental. Estabelecer significa: 1ª fase: dar as características de cada classe; 2ª fase: constatar as características existentes em um corpo hídrico, propor as metas (usos queridos) e classificar na classe devida. 13

14 RESOLUÇÃO No 430, DE 13 DE MAIO DE 2011 Dispõe sobre as condições e padrões de lançamento de efluentes, complementa e altera a Resolução no 357, de 17 de março de 2005, do Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA. Art. 5o Os efluentes não poderão conferir ao corpo receptor características de qualidade em desacordo com as metas obrigatórias progressivas, intermediárias e final, do seu enquadramento. 2o Para os parâmetros não incluídos nas metas obrigatórias e na ausência de metas intermediárias progressivas, os padrões de qualidade a serem obedecidos no corpo receptor são os que constam na classe na qual o corpo receptor estiver enquadrado. 14

15 Resolução Conama 357/2005 DA CLASSIFICAÇÃO DOS CORPOS DE ÁGUA Art.3o As águas doces, salobras e salinas do Território Nacional são classificadas, segundo a qualidade requerida para os seus usos preponderantes, em treze classes de qualidade. Parágrafo único. As águas de melhor qualidade podem ser aproveitadas em uso menos exigente, desde que este não prejudique a qualidade da água, atendidos outros requisitos Pertinentes. 15

16 Resolução Conama 357/2005 Das Águas Doces Art. 4o As águas doces são classificadas em: I - classe especial: águas destinadas: a) ao abastecimento para consumo humano, com desinfecção; b) a preservação do equilíbrio natural das comunidades aquáticas; e, c) a preservação dos ambientes aquáticos em unidades de conservação de proteção integral. 16

17 Resolução Conama 357/2005 II - classe 1: águas que podem ser destinadas: a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento simplificado; b) a proteção das comunidades aquáticas; c) a recreação de contato primário, tais como natação, esqui aquático e mergulho, conforme Resolução CONAMA no 274, de 2000; d) a irrigação de hortaliças que são consumidas cruas e de frutas que se desenvolvam rentes ao solo e que sejam ingeridas cruas sem remoção de película; e e) a proteção das comunidades aquáticas em Terras Indígenas. 17

18 Resolução Conama 357/2005 III - classe 2: águas que podem ser destinadas: a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento convencional; b) a proteção das comunidades aquáticas; c) a recreação de contato primário, tais como natação, esqui aquático e mergulho, conforme Resolução CONAMA no 274, de 2000; d) a irrigação de hortaliças, plantas frutíferas e de parques, jardins, campos de esporte e lazer, com os quais o publico possa vir a ter contato direto; e e) a aquicultura e a atividade de pesca. 18

19 Resolução Conama 357/2005 IV - classe 3: águas que podem ser destinadas: a) ao abastecimento para consumo humano, após tratamento convencional ou avançado; b) a irrigação de culturas arbóreas, cerealíferas e forrageiras; c) a pesca amadora; d) a recreação de contato secundário; e e) a dessedentarão de animais. V - classe 4: águas que podem ser destinadas: a) a navegação; e b) a harmonia paisagística. 19

20 V - classe 4: águas que podem ser destinadas: a) a navegação; e b) a harmonia paisagística. ÁGUAS SALINAS (art. 5º) ÁGUAS SALOBRAS (art. 6º) 20

21 DA OUTORGA DE DIREITOS DE USO DE RECURSOS HÍDRICOS Art. 12. Estão sujeitos a outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos: I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo; II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos; V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água. 1º Independem de outorga pelo Poder Público, conforme definido em regulamento: I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural; II - as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes; III - as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes. 21

22 Estado autoriza particular a usar a água Usos insignificantes: independem de outorga Natureza vinculada e discricionária: 1.Se uso for vedado, outorga deve ser indeferida; 2.Do contrário, faculdade na concessão; 3.Porém, será obrigatória a concessão de uso prioritário, se não houver outra forma de satisfazê-lo. Mas se qualidade nociva da água, não se concede.

23 Para Wellington Pacheco Barros, é contrato administrativo sui generis. Diz ele que a Lei n /97 não prevê a natureza jurídica. De fato, quem prevê é a Lei n /2000, que institui a ANA, e que dispõe ser autorização (art. 4º, IV). IN MMA 4/ XVI Outorga de Direito de Uso de Recursos Hídricos: ato administrativo, de autorização, mediante o qual o Poder Público outorgante faculta ao outorgado o direito de uso de recurso hídrico, por prazo determinado, nos termos e nas condições expressas no respectivo ato;

24 E as características são típicas do ato administrativo. Sua revogação ou suspensão se dão na forma da lei (art. 15 da Lei n /97), permanecendo a possibilidade de revogação por interesse público. O ato administrativo é unilateral. O interessado pede a outorga e recebe-a ou não. As condições que forem a ela impostas não podem ser recusadas. Se fosse contrato, poderiam ser discutidas e modificadas as condições da outorga. No contrato há acordo de vontades e obrigações recíprocas, o que não é o caso da outorga.

25 É ato administrativo de natureza vinculada e discricionária Se o uso pretendido for vedado, a outorga deve ser indeferida Do contrário, há faculdade do poder público na concessão Mas há um caso em que DEVE ser deferida: quando o pedido é destinado ao consumo humano ou dessedentação de animais, e não há outras formas de satisfação desses usos prioritários. Não deve ser outorgada, porém, se for de qualidade nociva. Usa-se, então, carro-pipa ou algo do gênero

26 Não é só a captação de água de um manancial, mas igualmente o despejo de esgoto e demais líquidos ou gasosos, tratados ou não (art. 12). Também aproveitamento de potenciais hidrelétricos e outros usos que alterem o regime, quantidade ou qualidade da água existente em um corpo d água (art. 12).

27 Independem de outorga, conforme regulamento, os usos insignificantes (art. 12, 1º). O que é regulamento para esse fim? Lei não fala expressamente. Porém, compete ao CB propor ao CNRH ou CERH os volumes de pouca expressão para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga (art. 38, V). E compete ao CNRH deliberar sobre questões que tenham sido encaminhadas pelos CB (art. 35, IV).

28 DA COBRANÇA DO USO DE RECURSOS HÍDRICOS Art. 19. A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva: I - reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; II - incentivar a racionalização do uso da água; III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos. Art. 20. Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga, nos termos do art. 12 desta Lei. 28

29 Outorgado o uso, deve haver cobrança para: 1. Dar ao usuário real valor do bem; 2. Incentivar racionalização do uso ( Um processo de utilização racional da água não pode prosperar sem recursos adequados para a construção, planejamento e operação de sistemas hídricos de informação e utilização adequada dos recursos hídricos (FARIAS, p. 394); 3. Obter recursos para desenvolver ações na área de proteção das águas. Princípio do poluidor-usuário-pagador (agricultura 70%, em detrimento de outros usos) fundamenta a cobrança internalizar as externalidades...

30 Agências de Água: propõe ao CB valores a serem cobrados e pode arrecadar por delegação do outorgante (art. 44, III e XI, b ) Cômitês de Bacia: sugere valor ao Conselho (art. 38, VI) Conselho Estadual ou Nacional: decide valor (art. 35, IV)

31 A cobrança, não implementada antes da Lei n /97, estava prevista no Código de Águas (art. 36) O Código Civil atual dispõe: o uso dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencem (art. 103) Há outros exemplos de bens públicos utilizados e pagos, caso dos pedágios.

32 Caso das águas: 1. Não é imposto: este não leva em consideração as vantagens particulares, presentes na cobrança pela água 2. Não é taxa: pois não se está diante do exercício do poder de polícia (taxa de polícia) ou da utilização de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição (taxa de serviço) 3. Não é contribuição de melhoria: pois não há obra pública cujo custo deva ser atribuído à valorização de imóveis beneficiados 4. É PREÇO PÚBLICO: parte das receitas originárias, já que sua fonte é a exploração do patrimônio público

33 Lei 9.433/97. Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados:... Lei estadual n /94. Art Os valores arrecadados na cobrança pelo uso da água serão destinados a aplicações exclusivas e não transferíveis na gestão dos recursos hídricos da bacia hidrográfica de origem:...

34 BACIA HIDROGRÁFICA: unidade de planejamento A bacia hidrográfica é a unidade físico-territorial de planejamento - É uma regra que delimita o espaço de planejamento das políticas hídricas - Qual é a finalidade? Estabelecer um espaço adequado para o melhor gerenciamento da água - Qual o modo? Estabelecer os contornos territoriais em torno da bacia hidrográfica - É na bacia hidrográfica que vai atuar o Comitê de Bacia.

35 FUNDAMENTOS DA PNRH: BACIA HIDROGRÁFICA: unidade de planejamento

36 CONCEITO DE BACIA HIDROGRÁFICA A Lei não define, mas os glossários técnicos definem como a área de drenagem de um curso de água ou lago Cursos d água: principal e tributário Não se confunde com bacia hidrogeológica (aquíferos) 36

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40 DOS COMITÊS DE BACIA HIDROGRÁFICA Art. 37. Os Comitês de Bacia Hidrográfica terão como área de atuação: I - a totalidade de uma bacia hidrográfica; II - sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas. Parágrafo único. A instituição de Comitês de Bacia Hidrográfica em rios de domínio da União será efetivada por ato do Presidente da República. 40

41 FUNDAMENTOS DA PNRH: GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA A gestão da água tem de ser descentralizada e participativa - Qual é o fim? Promover a democracia e a cidadania - Qual o modo? Essa norma não estabelece, mas a Lei n /97 prevê regras associadas (como ao disciplinar os Comitês de Bacia) - O princípio da participação decorre, no plano constitucional, do art. 225 da CF, quando diz que incumbe à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para esta e as futuras gerações. Institucionaliza a participação popular como elemento integrante das políticas públicas ambientais, em sua definição, gestão e fiscalização.

42 FUNDAMENTOS DA PNRH: GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA - O Comitê tem funções, que, analogicamente, podese dizer executivas, legislativas e judiciais. 1. Executivas: promover debate das questões pertinentes à água e articular a atuação das entidades intervenientes, dentre outras 2. Legislativas: aprovar o Plano de Recursos Hídricos por bacia, sugerir ao Conselho os valores a serem cobrados (após virá uma deliberação legislativa ), dentre outras 3. Judicial: arbitrar, em primeira instância, os conflitos ligados aos recursos hídricos

43 Art. 38. Compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no âmbito de sua área de atuação: I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes; II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos; III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia; IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas; V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes; VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados; VII - (VETADO) VIII - (VETADO) IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo. 43

44 FUNDAMENTOS DA PNRH: GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA - Comitê é composto por representantes do poder público (nos três níveis), dos usuários e das entidades civis com atuação na bacia - Os representantes do poder público não podem exceder à metade (no RS: governo 20%, demais 40% cada (usuários e população, inclusive do Legislativo) art. 14 da Lei n /94) - Problema: todas as decisões dos CB estão sujeitas a recurso para o Conselho - Os Conselhos podem ser compostos, e são, por maioria oriunda do poder público

45 GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA - Os principais órgãos do SNGRH são os Comitês, as Agências de Águas e os Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos - Os Comitês de Bacia estão no primeiro nível de administração dos RH. Para exercer suas competências, contam com as Agências - Uma Agência pode atender um ou mais Comitê, e sua criação depende de autorização do Conselho

46 DAS AGÊNCIAS DE ÁGUA Art. 41. As Agências de Água exercerão a função de secretaria executiva do respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica. 46

47 LEI N o 9.984, DE 17 DE JULHO DE Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e dá outras providências. 47

48 FUNDAMENTOS DA PNRH: GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA - A Agência é a Secretaria Executiva do Comitê - A gestão hídrica depende de informações e conhecimentos multidisciplinares - Os membros do Comitê não são necessariamente técnicos - Para que possam decidir com precisão, dependem da interpretação e tradução dos dados técnicos, o que faz a Agência - Os atos da Agência são técnicos; os do Comitê são políticos. Na sociedade de risco, as deliberações são fruto de decisões políticas, como regra

49 DAS AGÊNCIAS DE ÁGUA Art. 44. Compete às Agências de Água, no âmbito de sua área de atuação: III - efetuar, mediante delegação do outorgante, a cobrança pelo uso de recursos hídricos; X - elaborar o Plano de Recursos Hídricos para apreciação do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica; XI - propor ao respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica: a) o enquadramento dos corpos de água nas classes de uso, para encaminhamento ao respectivo Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com o domínio destes; b) os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hídricos; c) o plano de aplicação dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos; d) o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo. 49