Direito Administrativo

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1 Direito Administrativo Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo Professor Cristiano de Souza

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3 Direito Administrativo ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO Alguns autores ao tratar deste assunto utilizam o termo requisitos, elementos, pressupostos, condições de validade, componentes, partes integrantes, independente da denominação são essenciais para a validade do ato e para a produção de seus efeitos. Hely Lopes Meirelles menciona como sendo cinco os requisitos necessários à formação do ato: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. É importantíssimo salientar que a Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/65), enumera no seu artigo 2º, os seguintes elementos: competência, forma, objeto, motivo e finalidade, conceituando-os no parágrafo único do mesmo artigo. Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade. Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. 3

4 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, procurou denomina-los como elementos do ato administrativo, utilizando os cinco contidos no artigo 2º da Lei 4.717/65, porém em relação ao elemento competência procurou utilizar o termo Sujeito, alegando que a competência é apenas um dos atributos que ele deve ter para validade do ato; além de competente, deve ser capaz, nos termos do Código Civil Desta forma, para ela são apenas cinco os elementos do ato administrativo: sujeito, objeto, a forma, o motivo e a finalidade. 1. COMPETÊNCIA Competência nada mais é de um poder-dever legal atribuído a alguém para à prática de um ato administrativo, sendo a competência a condição primeira de sua validade. Agente competente significa o representante do poder público a quem o texto legal confere atribuições que o habilitam a editar determinados atos administrativos. No direito público, as atribuições de cada órgão ou autoridade recebem o nome de competência. A distribuição de competência do agente se efetua com base em vários critérios: A) Em razão da Matéria: incluídas entre suas atribuições, levando-se em conta o grau hierárquico e possível delegação (competência ratione materiae ); B) Em razão do território: em que as funções são desempenhadas (competência ratione loci ), de muita relevância num Estado federal; C) Em razão do tempo: para o exercício das atribuições, com início a partir da investidura legal e término na data da demissão, exoneração, término de mandato, falecimento, aposentadoria, revogação da delegação etc. (competência ratione temporis ). D) Em razão do fracionamento: a competência pode ser distribuída por órgãos diversos, quando se trata de procedimento ou de atos complexos, com a participação de vários órgãos ou agentes Para Di Pietro sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato, sendo que no direito civil o sujeito precisa ter capacidade, e no direito administrativo, além da capacidade o sujeito precisa ter competência. Portanto, competência é o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pela lei. 4

5 Direito Administrativo Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo Prof. Cristiano de Souza Conclusão: a competência não é presumida, pois é sempre legal, vez que nasce da lei em sentido amplo. 2. FINALIDADE A finalidade nada mais é do que o interesse público a atingir = resultado, independente se o ato seja discricionário ou vinculado, porque o direito positivo não admite ato administrativo sem finalidade pública ou desviado de sua finalidade específica. Sendo assim, a finalidade é o efeito mediato. Para Di Pietro, pode-se falar em fim ou finalidade em dois sentidos diferentes: a) Em sentido amplo: a finalidade sempre corresponde à consecução de um resultado de interesse público; nesse sentido, se diz que o ato administrativo tem que ter sempre finalidade pública; b) Em sentido restrito: finalidade é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido na lei; nesse sentido, se diz que a finalidade do ato administrativo é sempre a que decorre explícita ou implicitamente da lei. 3. FORMA Segundo Hely Lopes Meirelles, a inexistência da forma induz a inexistência do ato administrativo. A forma nada mais é do que a exteriorização do ato administrativo, o qual constitui requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição. Como regra, os atos administrativos são escritos, porém há casos em que se admite atos administrativos verbais ou mesmo por sinais convencionais, entretanto são raramente utilizados. Hely Lopes Meirelles, também diferencia a forma do ato administrativo com o procedimento administrativo: A doutrina divide a forma em duas concepções: a) Uma concepção restrita: que considera forma como a exteriorização do ato, ou seja, o modo pelo qual a declaração se exterioriza; nesse sentido, fala-se que o ato pode ter a forma escrita ou verbal, de decreto, portaria, resolução etc.; b) Uma concepção ampla: que inclui no conceito de forma, não só a exteriorização do ato, mas também todas as formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração, e até os requisitos concernentes à publicidade do ato. Segundo Di Pietro, na concepção restrita de forma, considera-se cada ato isoladamente, e na concepção ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento. Procedimento nada mais é do que uma sucessão de atos administrativos. 5

6 4. MOTIVO Segundo Hely Lopes Meirelles, motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. Di Pietro, conceitua motivo como pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. a) Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. b) Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato. Segundo a autora, motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram. Conclui que a motivação é necessária tanto para os atos discricionários, quanto para os atos vinculados, para garantir a legalidade do ato administrativo. Conclusão 1: motivo é a causa ou situação que termina a atuação do Estado; Motivação é a exposição dos motivos. Conclusão 2: motivo é elemento ou requisito do ato; motivação NÃO é elemento ou requisito do ato. Vinculado com o motivo, há a teoria dos motivos determinantes em consonância com a qual a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade. Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ele só será válido se os motivos forem verdadeiros. Veja julgamento recente do STJ sobre o tema: Há direito líquido e certo ao apostilamento no cargo público quando a Administração Pública impõe ao servidor empossado por força de decisão liminar a necessidade de desistência da ação judicial como condição para o apostilamento e, na sequência, indefere o pleito justamente em razão da falta de decisão judicial favorável ao agente. O ato administrativo de apostilamento é vinculado, não cabendo ao agente público indeferi-lo se satisfeitos os seus requisitos. O administrador está vinculado aos motivos postos como fundamento para a prática do ato administrativo, seja vinculado seja discricionário, configurando vício de legalidade justificando o controle do Poder Judiciário se forem inexistentes ou inverídicos, bem como se faltar adequação lógica entre as razões expostas e o resultado alcançado, em atenção à teoria dos motivos determinantes. Assim, um comportamento da Administração que gera legítima expectativa no servidor ou no jurisdicionado não pode ser depois utilizado exatamente para cassar esse direito, pois seria, no mínimo, prestigiar a torpeza, ofendendo, assim, aos princípios da confiança e da boa-fé objetiva, corolários do princípio da moralidade. (STJ. MS DF, Rel. Min. Sebastião Reis Júnior, julgado em 26/9/2012) 6

7 Direito Administrativo Elementos ou Requisitos do Ato Administrativo Prof. Cristiano de Souza Para finalizar, cabe ressaltar a disposição legal sobre o tema previsto na Lei nº 9.784/99 (Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal). DA MOTIVAÇÃO Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V decidam recursos administrativos; VI decorram de reexame de ofício; VII deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. 2º Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. 3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito. 5. OBJETO Segundo Hely Lopes Meirelles, todo ato administrativo tem por objeto a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Di Pietro, objeto ou conteúdo é o efeito jurídico imediato que o ato produz. Conclui ainda, que ato administrativo é uma espécie de ato jurídico, desta forma, o objeto deve ser lícito, possível, certo e por fim moral. Conclusão: o objeto é aquilo sobre o que o conteúdo dispõe. 7

8 ATENÇÃO: O MÉRITO do ato administrativo está nos elementos MOTIVO e OBJETO, pois são discricionário. Os elementos da Competência, Forma e Finalidade são sempre VINCULADOS. ATO DISCRICIONÁRIO E ATO VINCULADO Administração Pública ora atua com certa margem de liberdade ora atua sem liberdade alguma, pois a lei não deixa ao administrador qualquer possibilidade de apreciação subjetiva na edição do ato administrativo, regulando integralmente todos os elementos ou requisitos do ato administrativo: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade. Nessa situação, o ato praticado é vinculado ou regrado. Por outro lado, algumas vezes a lei concede ao administrador liberdade de atuação, conferindo-lhe o poder-dever de analisar a situação concreta e de escolher, segundo critério de conveniência e oportunidade, uma dentre as opções legais. Nesse caso, ocorrerá a atuação discricionária da Administração. Mas a discricionariedade é limitada ao elemento motivo e objeto, já que com referência à competência, à forma e à finalidade, a lei impõe limitações. ATENÇÃO: O MÉRITO do ato administrativo está nos elementos MOTIVO e OBJETO, pois são discricionário. Os elementos da Competência, Forma e Finalidade são sempre VINCULADOS. 8